EL SISTEMA DE INCENTIVOS COMO PRINCIPAL MEDIDA PARA
TRANSVERSALIZACIÓN DEL ENFOQUE DE GÉNERO. EL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO PARA LA
GESTIÓN Y LA EXPERIENCIA DEL SERVICIO NACIONAL DEL PATRIMONIO CULTURAL EN CHILE
THE INCENTIVE SYSTEM AS THE MAIN MEASURE FOR THE GENDER
MAINSTREAMING. THE IMPROVEMENT PROGRAM MANAGEMEN AND THE EXPERIENCE OF THE NATIONAL
CULTURAL HERITAGE SERVICE
Francisca Javiera Bozzo Lara[1]
DOI: https://doi.org/10.32870/lv.v7i60.7903
Resumen
El presente artículo aborda y
analiza las medidas que hoy existen en el Estado chileno para la
transversalización con enfoque de género mediante el caso del Ministerio de las
Culturas, las Artes y el Patrimonio, focalizándose en el Servicio Nacional del
Patrimonio Cultural. A través de un estudio cualitativo realizado en el año
2022, se buscó conocer y profundizar en el mecanismo que se configura con mayor
éxito, para lo cual se han realizado entrevistas semiestructuradas a expertas y
altas funcionarias de Estado que trabajan en la materia, y una revisión
documental a manera de revisar las estrategias, logros y desafíos enfrentados
en el ejercicio de las medidas para implementar el enfoque de género en las
políticas de la institución. Los principales hallazgos de la investigación se
relacionan con la identificación de un sistema de incentivo que ha sido
institucionalizado dentro de los servicios públicos y
estudiado como
una buena práctica de enfoque de género en el Estado. Como conclusión, se
discute acerca de la efectividad de la aplicación de este tipo de sistemas de
incentivos para la transversalización de la perspectiva de género.
Palabras clave: políticas públicas, equidad de género, transversalización
del enfoque de género, planificación en género, gestión pública
Abstract
This article
addresses and analyzes the measures that currently exist in Chile for gender
mainstreaming through the case of the Ministry of Culture, Arts and Heritage,
focusing on the National Cultural Heritage Service. Through a qualitative study
carried out in 2022, we sought to understand and deepen the mechanism that is
most successfully configured, for which semi-structured interviews have been
carried out with experts and senior State officials who work in the matter, and
a documentary review in order to review the strategies, achievements and
challenges faced in the exercise of measures to implement the gender approach
in the institution's policies. The main findings of the research are related to
the identification of an incentive system that has been institutionalized
within public services and has been studied as a good practice of gender focus
in the State. In conclusion, the effectiveness of the application of this type
of incentive systems for the gender mainstreaming is discussed.
Keywords: public
policy, gender equality, gender mainstreaming, public management
Recepción: 1 de diciembre de 2023/Aceptación: 18 de abril de 2024
Introducción
En 1979 la Convención para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, CEDAW por
sus siglas en inglés, hizo referencia a instalar “medidas especiales de
carácter temporal” (CEDAW, 1979, p. 3), las que serían adoptadas por los Estados
para cumplir con el objetivo de la misma convención; el carácter temporal se
debía a que dejarían de ser necesarias cuando, efectivamente, se logre
erradicar la discriminación a las mujeres. Gracias a esto y a las distintas
agendas internacionales impulsadas por el Sistema de Naciones Unidas, como la
Plataforma de Beijing, Agenda 2030 o, a nivel regional, el compromiso de
Santiago, entre otras, es que se comienzan a instalar los temas de género a
nivel público, instando a los Estados a hacerse cargo de la problemática de la
discriminación y violencia que viven las mujeres, con ello, en la década de los
ochenta, en los gobiernos de Latinoamérica comienza a considerarse como
materia.
Para la década de los noventa, en Chile, la
importante injerencia de movimientos de mujeres, académicas y políticas instaló
la demanda de contar con una institucionalidad para la generación de políticas
que permitieran nivelar oportunidades para las mujeres del país, visibilizando
así las condiciones de desigualdad en las que esta parte de la población se
encontraba. Con ello se creó el Servicio Nacional de la Mujer en el año 1991,
actualmente Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género.
El Servicio
Nacional de la Mujer (SERNAM) fue pensado e instalado en un contexto político
importante para el país, puesto que sucede en el primer gobierno elegido
democráticamente luego de finalizada la dictadura cívico-militar ocurrida en
Chile desde 1973 a 1990. El SERNAM fue una institución que, por lo tanto, no
solo respondió a las agendas internacionales que promovían la instauración de
instituciones dedicadas a los temas de género, sino que también fue un
reconocimiento a la lucha de las mujeres que enfrentaron la dictadura y
demandaron democracia en el país.
El SERNAM se
configuró como un servicio público descentralizado, que si bien dependía del
Ministerio de Planificación de la época, contaba con una directora con rango
ministerial (Forstenzer, 2022, p. 95). Para distintas autoras expertas en la
materia, la institucionalidad chilena para temas de género configuró al país
como un líder en la institucionalización en la región latinoamericana, siendo
el primero en instalar el Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Hombres (Rodríguez y Caminotti, 2010, p. 100).
En ese
sentido, se han generado medidas y políticas que permiten contar con un Estado
que en su generalidad tenga una mirada de género, para que esta se encuentre presente en todas las instituciones
del mismo. En Chile han existido varias medidas, como los planes de igualdad de
oportunidades y programas focalizados en cada institución, una de las
principales iniciativas sería el Programa de Mejoramiento para la Gestión
(PMG), que mide la gestión en torno a la transversalización de género en el
Estado y que se encuentra asociado a un incentivo monetario para funcionarios y
funcionarias que cumplan institucionalmente con las metas propuestas
anualmente, y que funciona a partir de 1998 (Godoy y Miranda, 2013).
Considerado
el tránsito que ha vivido la política pública de género en Chile, se realizó
una investigación en políticas públicas y género con el objetivo de conocer y
analizar el impacto de este tipo de medidas, además de considerar la opinión
experta para evaluar sus resultados y verificar si efectivamente estas
herramientas utilizadas en el caso chileno están generando los cambios
esperados o son disposiciones que, si bien pueden aportar a las instituciones,
no generan un avance significativo en ellas en torno a equidad de género. Se
estudió en específico el caso del Servicio Nacional de Patrimonio Cultural
(SERPAT) (anteriormente Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos), que es
parte del Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio.
La elección
del SERPAT responde a que su función, asociada al reconocimiento del patrimonio
cultural y su promoción, lo vuelve una un espacio relevante
para analizar, dado que destaca por ser una de las primeras instituciones en aplicar el Programa de Gestión
de Modernización del Estado de Género, mecanismo que comenzó a regir el 2002 en
el servicio, mismo año que se implementó por primera vez a nivel gubernamental.
En concreto,
el SERPAT tiene como objetivo abarcar “materias relativas al folclor, culturas
tradicionales, culturas y patrimonio indígena, patrimonio cultural material e
inmaterial; e infraestructura patrimonial, como asimismo, a la participación
ciudadana en los procesos de memoria colectiva y definición patrimonial” (Ley
n°21.045, 2017), siendo una institución con un vínculo importante con
diferentes comunidades y que registra y reconoce lo que constituye un valor
para la sociedad chilena, donde se reflejan y reproducen los roles de género,
que además cuenta con una importante historia al ser el continuador de la ex
Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM), creada en 1929 (Patrimonio,
2023).
Los
principios y objetivos del Programa Patrimonio y Género tiene el propósito de “contribuir
a la disminución de las brechas de género en los campos del arte, la ciencia,
la historia y la cultura, a través de diversas acciones y la transversalización
de la perspectiva de género en los productos y subproductos estratégicos del SERPAT
como su pulso fundamental”.
El Enfoque de Género y la relevancia de su aplicación en el
Estado
Resulta útil partir desde la base
trabajada por Marcela Lagarde en su libro Género
y Feminismo: Desarrollo humano y Democracia, donde analiza de manera
crítica la aplicación en distintos ámbitos de la perspectiva de género, queda
de manifiesto la relevancia de que el Estado cuente con enfoque de género y
políticas feministas. En esta publicación se revela que “el mundo patriarcal es
un orden que organiza modos de vida basados en privilegios y poderes de los
hombres para su desarrollo personal y el de su propio género” (Lagarde y de los Ríos, 2018, p. 133)
por lo que esta es la premisa con la que se crean e implementan todas las
organizaciones, incluyendo por supuesto el Estado.
El enfoque
de género, que como indica Lagarde es sinónimo de perspectiva de género, visión
de género, análisis de género y mirada de género. En su definición considera
como fin “contribuir a la construcción subjetiva y social de una nueva
configuración a partir de la resignificación de la historia, la sociedad, la
cultura y la política desde las mujeres y con las mujeres” (Lagarde y de los
Ríos, 2018, p. 13). Por lo tanto, es una forma relevante de
corregir el sistema patriarcal y su condición dominante, especialmente como
alternativa a los modelos de desarrollo que no han considerado la desigualdad
que viven las mujeres en su diseño e implementación.
La misma
autora señala que “cada institución de la sociedad civil y del Estado y sus
formaciones culturales ―lenguajes, representaciones, mitos, filosofías,
ideologías, valores, creencias y normas―, inciden con las políticas de género
en mujeres y hombres, en la sociedad y en la cultura” (Lagarde y de los Ríos,
2018, p. 75), por lo que el Estado es un espacio en el que es importante e
imperante transformar para lograr los objetivos del enfoque de género, asociado
a que las mujeres vivan en condiciones de justicia social, especialmente porque
es el Estado quien debe garantizar el ejercicio de los derechos plenos de las
mismas.
Para los
movimientos feministas, las organizaciones de mujeres y organismos
internacionales, era evidente que las estrategias que se habían impulsado hasta
el momento en los Estados para buscar la igualdad entre hombres y mujeres se
había reducido a un asunto de mujeres (Zaremberg, 2013, p. 140).
En la
búsqueda de metodologías que instalen el enfoque de género en el Estado, nace la transversalización de la
perspectiva de género como alternativa, a partir de los límites que tienen los
enfoques de igualdad de trato y de igualdad de oportunidades, que eran las
propuestas previas a la Conferencia Internacional de la Mujer en Beijing del
año 1995. La transversalización del enfoque de género pretende superar los
enfoques mencionados y que “las acciones para el avance en la igualdad de las
mujeres no queden aisladas produciendo impactos coyunturales y esporádicos”
(Zaremberg, 2013, p. 24), apelando a influir en cambios estructurales que son
la base de las desigualdades de género.
La
transversalización de género, también conocida como gender mainstreaming, tiene por objetivo
Incorporar
la perspectiva de género a la corriente principal de las políticas públicas de
un país, considerando para ello el impacto de la acción pública en hombres y
mujeres, así como la transformación del balance de poder y de distribución de
recursos entre los mismos. (Zaremberg, 2013, p. 23)
Es así como esta metodología
considera modificar e implementarse en todas las áreas del Estado y no solo en algunos
ámbitos limitados. El concepto de transversalización implica alcanzar tanto lo
que corresponde a lo programático de los servicios, como los aspectos más
internos y orgánicos de las instituciones, permitiendo un impacto profundo en
las mismas.
El mainstreaming de género plantea “la
incorporación de forma sistemática la perspectiva de género en todos los
procesos de elaboración, implementación y evaluación de políticas” (Alfama
Guillén, 2015, p. 269) y es una forma distinta de entender la inclusión del
enfoque de género en el quehacer público. La académica Carolina Muñoz indica
que “el desarrollo de las políticas de transversalización de género en el
Estado se ha entendido como la estrategia más deseable para abordar las
desigualdades” (Muñoz, 2021, p. 5) y por esta razón se ha consolidado como una
herramienta que hasta la actualidad es la imperante en los gobiernos y la que
sigue siendo promovida por las organizaciones internacionales.
La
estrategia de transversalización de género se comenzó a difundir en la III
Conferencia Mundial sobre las Mujeres de Nairobi de 1985, mas se consolidó en
la conferencia de Beijing, donde se establecieron compromisos asociados a
mecanismos de monitoreo y evaluación (Alfama
Guillén, 2015). Este ha sido un ámbito que se ha reforzado en el resto de las
agendas de Naciones Unidas, como la actual Agenda 2030, donde la Igualdad de
Género se configura como uno de los 17 objetivos por los que los Estados que
componen la organización deben trabajar (Naciones Unidas, 2018). A nivel
regional se encuentra la Estrategia de Montevideo para la Implementación de la
Agenda Regional de Género en el Marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030, que
desarrolla una serie de ámbitos a trabajar: marco normativo, institucionalidad,
participación popular y ciudadana, construcción y fortalecimiento de
capacidades estatales, financiamiento, comunicación, tecnología, cooperación,
sistemas de información y Monitoreo, evaluación y rendición de cuentas (Naciones
Unidas, 2017).
Metodología de investigación
Puntualmente se utilizó la
metodología de estudio de caso, que como define Yin, "es una investigación
empírica de un fenómeno contemporáneo, tomado en su contexto, en especial
cuando los límites entre el fenómeno y el contexto no son evidentes” (Yin,
1994, p. 11) y se utiliza cuando se “quiere entender un fenómeno de la vida
real en profundidad, abarcando dicha comprensión en condiciones contextuales
importantes porque son altamente pertinentes para el fenómeno de estudio” (Yin,
2009, p. 5).
Las técnicas de recolección de datos
realizadas fueron revisiones documentales, de prensa, de historia de ley y
normativa interna, además de la historia de construcción del Servicio Nacional
del Patrimonio Cultural, y se analizaron los reportes emanados desde el
ministerio que identifican el cumplimiento de las medidas de
transversalización. Esto fue complementado con entrevistas a funcionarias, así
como a expertas en la materia y análisis de datos.
Se definió
una muestra de tres grupos de perfiles de entrevistadas: en el primer grupo se
categorizaron funcionarias que trabajan en la institucionalidad de género que
orienta al resto de los servicios públicos en la implementación de la
transversalización del enfoque de género, entre ellas se encuentran una
sectorialista y una jefa de división; en el segundo grupo se incluyeron
funcionarias del Servicio Nacional del Patrimonio Cultural de distintas áreas
de trabajo donde están a cargo de la transversalización del enfoque de género en
detalle, procurando que existiera diversidad en los subsectores del servicio en
los que se desarrollan, además de entrevistar también a la jefa de la Unidad de
Género del SERPAT; y por último, en el tercer grupo, se incluyó a una experta
en políticas públicas, transversalización y planificación con enfoque de
género.
Instrumentos identificados para la transversalización y
planificación con enfoque de género en el Estado
Según la información obtenida se
identificaron instrumentos que son destinados para la transversalización del
enfoque de género y la planificación de este trabajo. Dentro de los más
mencionados se encuentran el Plan Nacional de Igualdad entre Mujeres y Hombres,
el más antiguo y que en el año 1994,
tenía por nombre Plan de Igualdad de Oportunidades y permitía “trabajar en pos
de la equidad de género y del justo reconocimiento a la mujer en el conjunto de
las políticas públicas” (SERNAM, 2011). Está contemplado en la Ley 20.820 que
crea el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género y se construye
actualmente de manera participativa con organizaciones de la sociedad civil e
instituciones públicas (MMEG, 2022).
Otro
instrumento son los compromisos ministeriales de género, relevantes para el
cumplimiento de los programas de gobierno de cada administración, por lo que
tienen un lineamiento político, que no responde solo a las orientaciones
internacionales o a indicadores puramente técnicos, sino que en ellos se
imprime el enfoque que tiene cada gobierno para llevar a cabo su agenda de
género.
Además,
existe la Norma chilena NCh3262:2012: Gestión de igualdad de género y
conciliación de la vida laboral, familiar y personal, principalmente creada
para la aplicación en el sector privado, que “propone la implementación de un
Sistema de Gestión de Igualdad de Género y Conciliación de la vida laboral,
familiar y personal en la lógica de la corresponsabilidad, al interior de las
organizaciones" (Faúndez et al.,
2013, p. 27).
Los ámbitos
que abarca el Sistema son: gestión de personas, infraestructura y ambiente de
trabajo. Dado que su origen y aplicación se realiza principalmente en
organizaciones y empresas del ámbito privado, no son analizados en esta
investigación.
Más aún, durante la realización de
la investigación, las entrevistadas, al ser consultadas por las herramientas,
instrumentos o estrategias, todas coinciden al destacar una: el PMG de Género.
Sistemas de medición e incentivos para la transversalización
del enfoque de género: Programa para el Mejoramiento de la Gestión
Después de una década de la
instalación del anterior Servicio Nacional de la Mujer, hoy Servicio Nacional
de la Mujer y la Equidad de Género (SERNAMEG), se dispuso a buscar mecanismos
que permitieran que las distintas instituciones públicas avanzaran en la
inclusión de los temas de género en sus sectores. Para ello, en Chile se
definió entre el SERNAM y el Ministerio de Hacienda hacer esto a través del
instrumento de medición de la gestión pública, Programa del Mejoramiento de la
Gestión, que ya llevaba tres años de implementación, al cual se le sumó el
Sistema de Género.
El Programa de Mejoramiento de la Gestión es un mecanismo de
control de gestión que busca la modernización del Estado, que se encuentra
formalizado en el Artículo 6º de la ley N°19.553 de 1998, y donde se incluyen
“objetivos específicos a cumplir cada año, cuyo grado de cumplimiento será
medido mediante indicadores de gestión u otros instrumentos de similar
naturaleza” (Ley N°19.553, 1998) y que para promover el cumplimiento de los
objetivos propuestos concede una asignación de modernización, entre otros
beneficios, que concederá en relación a la ejecución eficiente y eficaz por
parte de los servicios, de los programas de mejoramiento de la gestión. La
misma norma establece que “las metas y sus indicadores deberán estar vinculados
a las definiciones de misión institucional, objetivos estratégicos y productos
relevantes de cada ministerio o servicio” (Ley N°19.553, 1998).
En el año
2001, en un acuerdo generado entre la Dirección de Presupuestos (DIPRES) y el
Ministerio de Hacienda, se comienza a trabajar en la incorporación del Sistema
de Género, el que se sumó a otras cinco áreas de gestión que ya estaban
consideradas en el PMG: Recursos Humanos, Calidad de Atención a Usuarios,
Planificación/Control de Gestión y Gestión de Calidad. Su implementación
comenzó en el año 2002, con una muestra particular de servicios que fueron
motivados a hacerse parte de este nuevo sistema de medición, número que
consistentemente ha ido aumentando. Este mecanismo destaca por cambiar dónde se
pone el énfasis para generar avances en la modernización del Estado, en específico
en lo que respecta a género.
Las
académicas María Godoy Hidalgo y Fabiola Miranda Pérez (2013) que investigaron
el PMG de género, indican que al igual que la mayoría de los avances
relacionados con los temas de género en el Estado chileno, este instrumento de
medición fue aplicado en función de recomendaciones internacionales y respondió
“a la estrategia recomendada por la Conferencia de la Mujer de Beijing (1995)
relativa a la implementación de un plan de ‛transversalización del género’ o gender mainstreaming, en el seno de los
aparatos gubernamentales” (Godoy Hidalgo y Miranda Pérez, 2013, p. 3), donde
también reconocen que para varias organizaciones internacionales esta es una
herramienta innovadora que ha sido también estudiada por otros países para ver
sus resultados con la “incorporación del enfoque de género en el proceso de
producción de bienes y servicios para contribuir a la equidad de los sexos”
(Godoy Hidalgo y Miranda Pérez, 2013 p. 1), lo que lo consolidó como la principal
estrategia de transversalización del enfoque de género en Chile.
Por su
parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que en 2006 estudió el caso
del PMG y valoró el mismo como mecanismo, declaraba que
La
incorporación del sistema de equidad de género al PMG fue en sí una buena idea,
innovadora e intrínsecamente interesante, en la medida en que fue la primera
experiencia en el país ―y quizás también en la región― de incorporación del
enfoque de género de manera conjunta y simultánea en el conjunto de los
servicios públicos. (Guerrero Caviedes, 2006, p. 22)
En el año 2007, el Banco Mundial
estudió profundamente el PMG, donde concluyó que haber incluido el Sistema de
Género en este mecanismo era una innovación a nivel internacional (Banco
Mundial, 2007). Esto también tiene relación con el hecho de que el PMG es un
mecanismo hecho para empujar la modernización del Estado, por lo que la
transversalización del enfoque de género es un ámbito que se asocia a la
innovación pública.
El aporte del
PMG a la transversalización de la perspectiva de género es evidente en varios
aspectos, donde las acciones más frecuentes realizadas por las instituciones
son
capacitaciones
destinadas a sensibilizar a los funcionarios respecto del enfoque género; la elaboración
de informaciones de los usuarios desagregadas por sexo con el objeto de
identificar distintas necesidades según el género; la realización de estudios
en el seno de las instituciones; y la promoción del uso de un lenguaje
inclusivo. (Godoy Hidalgo y Miranda Pérez, 2013, p. 8)
El estudio que realizó el BID
también estableció que este era un mecanismo que había permitido aumentar la
cantidad de trabajadoras y trabajadores formados en género, puesto que se
comprometen anualmente con porcentajes de funcionarias y funcionarios
capacitadas/os en enfoque de género, lo que genera instalación de capacidades
en el funcionariado (Guerrero Caviedes, 2006). Esto tiene directa relación con la sensibilización de las y los
trabajadores del Estado, además de combatir las resistencias que pueden estar
instaladas en el funcionariado y que no necesariamente hacen sentido a ellos.
En general
este tipo de mecanismos son parte de la crítica que realiza Eva Alfama Guillén
al proceso de instalación del enfoque de género en el Estado, quien establece
que, en cuanto a los resultados, estos han sido “cuanto menos ambivalentes.
Aunque ha facilitado innegables avances, con frecuencia también ha desplazado
otros mecanismos de carácter más participativo que dan más pie a una discusión
política y sustantiva sobre prioridades y objetivos públicos” (Alfama Guillén,
2015, p. 277), lo cual es un elemento importante a analizar considerando que en
el caso del PMG, esta ha sido una herramienta muy bien considerada.
En
específico, el informe del BID que estudia el caso del PMG, señala que
el
cumplimiento de metas propuestas, asociadas a sanciones e incentivos puede
tener efectos disfuncionales. Uno de ellos, señalado por Simons (1995) es que
para asegurar que las metas se cumplan, se definan metas fáciles de cumplir y que
no impliquen grandes cambios. (Guerrero Caviedes, 2006, p. 23)
Con este antecedente puede entonces
cuestionarse si un sistema de medición, que además se asocia a un incentivo
económico, como lo es el PMG, puede establecer metas que sean realmente
desafiantes para las instituciones públicas, como debiese suceder cuando se
trata de instalar lógicas distintas de trabajo en el ámbito público,
especialmente aplicando un enfoque de género. Así es como el mismo informe del
BID señala que “este sistema que promueve la transversalización de género en
los servicios puede actuar al mismo tiempo como limitante en la generación de
cambios más profundos” (Guerrero Caviedes, 2006, p. 23).
La
sectorialista del Ministerio de la Mujer y Equidad de Género, que hace
seguimiento de los avances en el Ministerio de Cultura, las Artes y el
Patrimonio de la transversalización de género, hace un análisis general de los
avances que ha permitido el PMG
ha logrado,
en estos 20 años, instalar en el Estado una base importante para las políticas
públicas de igualdad, es cierto que no es un instrumento perfecto , pero sí, al
ser un instrumento anual que se negocia con los sectores, me parece que ha logrado
instalar una base, o sea, tenemos mucha capacitación lograda a propósito del
PMG, tenemos la desagregación por sexo en el Estado, que parte del 2009 con
mucha fuerza, hizo posible que el Estado generara desagregación por sexo, y hoy
día estamos entrando a la desagregación por género. (Entrevista con una
funcionaria del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género [MMEG], realizada
en 2022)
Dentro del abordaje con las
entrevistadas, el PMG de Género es rescatado por sostenerse en el tiempo, dado
que ya lleva 20 años de funcionamiento, ha logrado generar una base en las
instituciones, que permite un trabajo directo con los ministerios y servicios.
Se instaló como una vía de amplio alcance, mediante un instrumento de control
de gestión, que define metas, acciones e indicadores, por lo tanto la vía del
mecanismo es altamente técnica, que también requiere de un funcionariado
especializado que pueda hacer el cruce entre género, aspectos programáticos de
los sectores y monitoreo con enfoque de resultados.
La experiencia de las funcionarias del SERPAT con el PMG de
Género
Durante el año 2021, con el fin de
sistematizar y reconocer los avances que ha tenido el Servicio Nacional de
Patrimonio Cultural desde que comenzó a funcionar el Programa de Género de la
institución, publicó el documento Memoria
Patrimonio y Género: 18 años de aprendizajes y desafíos, que recorre la historia
y principales acciones de las iniciativas de género en el servicio. En esta
memoria se hace mención reiteradamente al PMG, donde “en sus distintas etapas,
busca no sólo impactar y modernizar la gestión interna, sino que fortalecer
también la institucionalización de un enfoque que se fuera extendiendo a todo
el quehacer de la organización” (Unidad de Género del Servicio Nacional del
Patrimonio Cultural, 2021, p. 10), por lo que desde un inicio se califica esta
herramienta como parte clave del desarrollo de los temas de género en el
servicio.
Este
documento revisa, por ejemplo, que en un inicio el impacto se generó en la
selección y adquisición de colecciones, como también en las visitas guiadas de
algunos museos (Unidad de Género del Servicio Nacional del Patrimonio Cultural,
2021, p. 10). Además en términos de procesos, el PMG posibilitó la realización
de “diagnósticos relevantes, que permitieron diseñar propuestas específicas de
intervención, que incluyeron objetivos, indicadores, actividades, cronogramas y
responsables” (Unidad de Género del Servicio Nacional del Patrimonio Cultural,
2021, p. 10).
Varios de
los puntos mencionados previamente al describir el PMG de género se ven
confirmados y reforzados por la experiencia de las funcionarias del servicio
entrevistadas. Por ejemplo, coinciden en que, si no existe un cuerpo
funcionario sensibilizado, el desafío de la transversalización se vuelve muy
complejo.
Si bien a
través del PMG de género, año a año los ministerios comprometen acciones de
capacitación y formación en género, también hay otro aspecto que se debe
discutir, y tiene que ver con cómo se logra que las y los funcionarios de un
servicio público estén sensibilizados por una materia, cuando su aplicación se
ve condicionada a un incentivo asociado a su remuneración.
Las
funcionarias del SERPAT reconocen la importancia que implicó la instalación de
un mecanismo como el PMG para empujar la transversalización del enfoque de
género en el servicio, pero también ponen en cuestión el hecho de que el PMG
sea un mecanismo de incentivos, que limite las acciones de género planificadas
y que finalmente las instituciones públicas no sean desafiantes al momento de
definir sus iniciativas.
Como
base, una de las entrevistadas recalca que el PMG fue un avance clave para el
Estado chileno, donde trasciende lo técnico y lo político. Mencionó que
sin duda, la
instalación de los PMG de género, fue un acto político súper importante para
situar la relevancia de hacer metas de género en los distintos servicios […] permitió
empezar a generar acciones específicas de cómo transformar la gestión
patrimonial desde un enfoque de género. (Entrevista con una funcionaria del
SERPAT, realizada en 2022)
La estrategia del PMG por bastante
tiempo permitió obtener recursos dentro de la misma institución, intencionando
que dentro del presupuesto del servicio se considerara un ítem puntual para el
Programa de Género que estaba dispuesto para el financiamiento de proyectos
internamente y que pudiesen abarcar los distintos ámbitos de gestión del
SERPAT. Pero esto también llegó a establecer un límite de avance, “el PMG no
era suficiente para extender y para hacer esta estrategia de llegar a los
distintos equipos con esas reflexiones, porque bastaba con que comprometieras
tres acciones de PMG y la institución ya daba el ok” (Entrevista con una
funcionaria del SERPAT, realizada el 2022).
Las investigadoras ya mencionadas, Godoy
Hidalgo y Miranda Pérez coinciden con esta idea
La
contribución del PMG de Género a la reducción de desigualdades entre hombres y
mujeres es limitada. La tecnificación de la problemática ha desplazado la
discusión política sobre la igualdad de género en Chile. La opción del Estado
de priorizar este modelo de transversalización ha fomentado el tratamiento de
aspectos formales en desmedro de acciones de fondo destinadas a replantear las
relaciones de dominación intergénero. (Godoy Hidalgo y Miranda Pérez, 2013, p.
14)
En este mismo sentido se puede
complementar lo señalado con la opinión de Alfama Guillén, que confirma cómo
los mecanismos asociados a incentivos dejan de generar cambios transformadores
con el tiempo, pues no atienden situaciones más estructurales que acontecen en
el Estado,
una de las
razones del escaso éxito de las medidas de cambio organizativo es que se
enfocan en los aspectos más cuantificables (la exclusión de las mujeres en los
niveles superiores o la brecha salarial) sin abordar los procesos organizativos
de producción de la desigualdad subyacentes que se generan en interacción
cotidiana. (Alfama Guillén, 2015, p. 277)
Lo anterior también constituye una
importante limitante al momento de generar cambios en función de la equidad de
género, considerando que muchos de estos avances son complejos de cuantificar.
A esto la autora agrega que “al identificar la evidencia científica
exclusivamente con la medición numérica de los fenómenos sociales, el resultado
es que se construye una noción estrecha de la desigualdad con poca capacidad de
transformación estructural” (Alfama
Guillén, 2015, p. 277).
La
institucionalización de una lógica instrumental y de control de gestión, por encima
del proceso de transversalización de género puede llegar a ser un riesgo para
el avance de este último, entendiendo que el instrumento debe responder al
proceso que busca instalar la perspectiva de género en la institución y no al
revés. En entrevista con una experta académica en el marco de esta investigación
se sostiene que
el PMG es
una herramienta de control de gestión que lo que busca es definir metas,
indicadores y acciones para cumplir con esas metas e indicadores. Entonces, se
puso más bien en esa lógica instrumental que en el proceso. Para mí el fuerte
de la transversalización es pensar en el proceso, en lo que va ocurriendo, no
en el resultado. (Entrevista a académica experta, realizada en 2022)
El hecho de que el principal
instrumento para la transversalización del enfoque de género sea uno que mide
gestión también limita a comprometer acciones fáciles de medir, y no atender en
profundidad procesos claves para las instituciones que deben ser
transversalizadas, y donde los tiempos de ejecución y los recursos a disponer
pueden no conversar con los plazos de cumplimiento de los compromisos del PMG
que son anuales, poniendo en riesgo por lo mismo la obtención de los incentivos
para funcionarios y funcionarias.
Hay
dificultades que se evidencian también en cómo los instrumentos se traducen en
las distintas áreas de trabajo (bibliotecas, archivos, museos, patrimonio
inmaterial, patrimonio indígena o monumentos nacionales, entre otros), por lo
tanto, en cómo es la bajada a las distintas unidades que componen el servicio,
que como se menciona anteriormente, requiere de una expertiz técnica que
complemente distintas capacidades. A esto se suma que los instrumentos carecen
de flexibilidad para ser adaptados a la realidad de las instituciones públicas
que rigen, donde los marcos de acción se encuentran delimitados.
Otra de las complejidades
que tiene que ver con la centralidad de la planificación, es la asignación de
indicadores, compromisos y metas sin una exploración previa con los servicios a
quienes se asocian estas mediciones. Lo anterior afecta la ejecución de las
tareas comprometidas, que en ocasiones puede hacer más compleja la traducción
de las metas en el quehacer de cada sector, que no siempre considera todos los
procesos que llevan a cabo las instituciones y, en particular, las funcionarias
y funcionarios que trabajan en la aplicación de los instrumentos y el
cumplimiento de su ejecución, que son quienes deben reportar sus avances.
Además, hay
otra complejidad que se suma al trabajo de los equipos que ejecutan acciones de
género y que por lo tanto deben ser reportadas y se refiere a la alta cantidad
de instrumentos de reportabilidad que no se encuentran articulados entre sí
para recabar la información, dado que la mayoría de los mecanismos de
transversalización de género deben ser reportados periódicamente, sin que se
encuentren todos interoperados en un sistema de información, lo que produce
sobrecarga en los equipos a cargo del reporte, y poca eficiencia al momento de
sistematizar la información.
Por último,
otro obstáculo generalizado al que se enfrentan los servicios es que si bien
los instrumentos como el PMG instruyen a las instituciones públicas realizar un
mínimo de medidas enfocadas en género y reportarlas, el presupuesto no está institucionalizado,
por lo que estas acciones no necesariamente tienen financiamiento para
ejecutarse y eso concluye en que la transversalización de género y sus medidas
no estén aseguradas en su ejecución.
Conclusiones
Lo recogido por esta investigación,
que es exploratoria e inicial, reconoce que los mecanismos que se han impulsado
hasta el momento han permitido un avance en la transversalización de la
perspectiva de género, pero en varios sentidos esta sigue siendo una aplicación
particularizada y segmentada.
Lo anterior
es provocado en parte porque uno de los principales instrumentos para la
transversalización está asociado al control de gestión y generación de
incentivos, lo que para ser medido y cumplido tiende a intencionar que lo
comprometido sea poco desafiante para las instituciones públicas y de esta
forma no poner en riesgo la obtención de los estímulos.
Hoy la
gestión pública requiere dar un paso mayor y propender a un mecanismo que
oriente y empuje una transversalización integral y que sea sostenible en el
tiempo, por lo que debe ser también una herramienta que aporte a la
institucionalización de género. Al hablar de transversalización del enfoque de
género integral, tiene que ver con una que abarque la totalidad de las
instituciones del Estado, pero además que sea capaz de de ser bajada y
traducida a cada ámbito de acción de estas instituciones, cuya aplicación sea
pertinente en los distintos ámbitos técnicos a cubrir, además de coherente con
la realidad organizacional de cada servicio.
Esto último
implica coordinar también a las instituciones que norman y orientan sobre la
administración y gestión en el Estado, para que todo lo que se instruya sea en
coherencia con modelos que aspiren a estructuras del aparato público
equitativas y que promuevan la igualdad entre mujeres, hombres y diversidades
sexogenéricas.
En el caso
específico de los mecanismos de medición de gestión, como el PMG, que son
instrumentos de control de gestión pública y además están asociados a un
incentivo económico para el funcionariado, si bien se reconoce que permitió
iniciar el trabajo de género en los servicios públicos, para el estado en que
se encuentra hoy la institucionalidad en Chile, debe avanzarse a fortalecer de
otras maneras más integrales la estrategia de transversalización, pues hoy ya
constituye un límite que dependa del PMG.
Por lo tanto,
la institucionalidad de género debe revisar si a 20 años de la ejecución del
Programa para el Mejoramiento de la Gestión en el Sistema de Género es un
mecanismo suficiente ¿existen otros instrumentos que permitan realizar avances
más transformadores en cuánto a la transversalización del enfoque de género?
¿Es posible identificar otras prácticas innovadoras en el Estado que
comprometan cambios más desafiantes para las instituciones? ¿Cómo avanzar en
modelos que, si bien sean transversales para el Estado, también puedan
adaptarse de mejor manera a los distintos sectores de actuación de las
instituciones públicas? ¿Cuál es el rol de las funcionarias comprometidas con
los avances de género en el cumplimiento de los objetivos de la
transversalización? ¿Sería posible un avance sostenido en el tiempo como el que
ha protagonizado el PMG de género sin la labor de ellas? Todas estas son líneas
que se proponen para seguir con la investigación y la complejización de la
discusión en torno a los mecanismos de transversalización del enfoque de género
en el Estado chileno.
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