Mujeres-indígenas
y Decisiones Políticas.
Alcances
y Limitaciones de la institucionalización indígena y de género en Chile
Andrea Ivanna Gigena 1
[1] CONICET, Argentina. Correo electrónico: agigena@conicet.gov.ar
Resumen
A partir de un estudio de casos,
este artículo analiza las capacidades desarrolladas por el Estado de Chile para garantizar el ejercicio de los
derechos de participación y representación política de las mujeres indígenas.
El análisis se centra en las representaciones y prácticas de funcionarios/as,
tanto del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) - Ministerio de la Mujer y la
Equidad de Género, como de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
(CONADI). Lo que se problematiza es la subordinación de las mujeres del Plural Movimiento Indígena en el espacio
público. El corpus comprende material documental y entrevistas en profundidad
realizadas en Chile a funcionarios/as y mujeres-indígenas, entre los meses de mayo y julio del 2016 en
las regiones: Metropolitana, Arica y Parinacota y
Araucanía.
Palabras
Clave: participación política, representación
política, mujeres indígenas, SERNAM, CONADI
Abstract
Based on
a case-study strategy, this article addresses the capacities developed by the
Chilean state to guarantee the effective exercise of participation rights and political
representation of indigenous women. The analysis focuses on: representations
and practices of public servants from both the National Service for Women
(SERNAM) - the Ministry for Women and Gender Equity and the National
Corporation for Indigenous Development (CONADI). This approach problematizes
the subordination of indigenous women in the public space. The corpus comprises
documentary material and in-depth interviews carried out in Chile to public
servants and indigenous women. They were interviewed between May and July 2016 in the Metropolitan, Arica and Parinacota,
and Araucanía regions.
Keywords: political participation, political representation, indigenous
women, SERNAM, CONADI
Recibido en 02/05/2017
Aceptado en 09/08/2017
Introducción
Motiva la escritura de este artículo el interés por reflexionar
sobre las representaciones que subyacen al desarrollo de las
capacidades estatales que garantizan el ejercicio de la ciudadanía a las
mujeres-indígenas.
En
las últimas décadas, la irrupción de los Pueblos Indígenas y el Movimiento de Mujeres y
Feministas interpelando al sistema político por su reconocimiento y/o inclusión
puso en tensión las capacidades de los Estados para procesar estas nuevas
demandas. Tensión que se intensificó en la medida que se suscribían normativas
internacionales[1]
y se adherían a instancias multilaterales[2]
que promueven un estándar mínimo de derechos para indígenas y mujeres.
A
su vez, y frente a la mayor visibilidad de la diferencia,
emergieron marcos conceptuales que pretendieron superar la noción monolítica de
ciudadanía igualitaria: reconocimiento y redistribución (Fraser, 1997);
ciudadanía multicultural (Kymlica y Norman, 1997); pluralismo cultural (Young,
2000), plurinacionalidad e interculturalidad (Walsh, 2012).
En muchos casos estos aportes permearon la concepción de la
gestión estatal, habilitando políticas con pertinencia cultural, mayormente en
las variantes multicultural, conservadora o neoliberal. Sin embargo, hasta
ahora no se registran cambios significativos en el ejercicio de los derechos políticos de las
mujeres-indígenas, por lo que resulta pertinente problematizar el tema de la subordinación de las mismas en el espacio público.
Y lo que propongo es
analizar, a partir de un estudio de
casos (Archenti, 2007),[3] las representaciones de los/as funcionarios/as del
Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) - Ministerio de la Mujer y la Equidad de
Género y de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), relativos
a la cuestión étnica (para los/as primeros/as) y la cuestión de género (para
los/as segundos/as).
Entiendo
a las representaciones, siguiendo a Said
(2002), como aquellas configuraciones
discursivas relativas al/a Otro/a, que son producto de relaciones de poder
históricamente situadas[4]
y por lo tanto expresan puntos de vista dominantes y hegemónicos. Distantes de cualquier interpretación textualista del discurso, las representaciones
se expresan en prácticas sociales y se apoyan en un entramado complejo de
instituciones, procedimientos, saberes, enseñanzas, imágenes, gestos, objetos,
posiciones, etc.
Las reflexiones aquí presentadas son parte del Proyecto de
Investigación: Interculturalidad y Género
en la ciudadanía de las mujeres-indígenas en Chile, ejecutado durante el
año 2016 y apoyado por el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas
(CIIR). En relación al corpus de análisis: me valgo de material documental y entrevistas en profundidad
realizadas a funcionarios/as y también a referentes indígenas, entre mayo y julio
del 2016, en las regiones: metropolitana (centro), Arica y Parinacota (norte) y
Araucanía (sur).[5]
La institucionalidad desde la transición a la democracia
El caso chileno es significativo en Latinoamérica debido a la
dinámica de institucionalización, en el nivel central de gobierno, de áreas
específicas destinadas a gestionar tanto la temática Indígena como la de
Mujeres. También es relevante por los procesos de politización de indígenas, de
mujeres y feministas que marcaron importantes trazos entre fines de las décadas
de 1970 y 1990. Veamos los principales hitos de estos procesos.
a. Institucionalización del tema indígena
Desde 1993 rige la Ley Indígena (n° 19.253) Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas que crea la
CONADI, única dependencia descentralizada del gobierno central, la Dirección
Nacional tiene sede en Temuco (región de la Araucanía).
Este proyecto de Ley Indígena fue elaborado por la Comisión
Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) instituida en 1990 como parte de los
compromisos del Acuerdo de Nueva Imperial (1989). Con este acuerdo el Plural Movimiento Indígena[6]
se comprometía a apoyar a Patricio Aylwin, candidato a la presidencia por la Concertación de Partidos, una
vez que el Plebiscito de 1988 arrojara como resultado la no continuidad de
Pinochet. Patricio Aylwin, en tanto, se comprometía a: “hacer suya las demandas
de los Pueblos Indígenas” (según el Acuerdo de Nueva Imperial de 1989)[7],
que fueron trabajadas en la CEPI en diferentes anteproyectos que planteaban: 1)
promulgar un marco jurídico indígena; 2) ratificar el Convenio 169 - OIT y; 3)
reformar la Constitución Nacional para que en su texto se reconozca a los
Pueblos Indígenas.
En aquel momento sólo se aprobó el marco jurídico que todavía
rige, aunque con modificaciones respecto del texto originalmente elaborado
(Aylwin, 2002). La ratificación del Convenio 169 demoró, en cambio, casi 20
años. Si bien Chile lo suscribió en 1990 y fue ingresado al Congreso para su
ratificación, ésta se produjo en el 2008 y mediando: por un lado, un pedido
para que se declare al Convenio inconstitucional,[8]
por otro lado, una medida para limitar sus efectos[9]
(Millaleo, 2014). La reforma constitucional, mientras tanto, recién comienza a
discutirse. Siendo una de las promesas electorales de Michel Bachelet para su
segundo mandato, en el 2016 se inició el proceso de consultas que contempla un
modo especial de participación para indígenas.[10]
También, en enero del 2016 Bachelet presentó al Parlamento dos
proyectos de ley destinados a crear una nueva institucionalidad indígena,
superadora de la CONADI: un Ministerio de Pueblos Indígenas, un Consejo
Nacional de Pueblos y los Consejos de Pueblos Indígenas (Gobierno de Chile,
2016).[11]
Las propuestas se elaboraron a partir de la Consulta Previa
e Informada (Convenio 169), lo que no significa que estén exentas de
controversias[12]
al interior del Plural Movimiento
Indígena.
b. Institucionalización de la temática de mujeres y de género
El 1 de junio del 2016 el gobierno de Chile oficializó la creación
del Ministerio de la Mujer y de la Equidad de Género, consolidándose así una de
las maquinarias de género más antigua y estable en la región (Rodríguez y
Caminotti, 2010).[13]
El SERNAM, institución antecesora al Ministerio, fue creado por la
Ley n° 19.023 a principios de los años noventa, durante el gobierno de Patricio Aylwin, en respuesta a las
demandas del movimiento de Mujeres y Feministas de Chile y buscando cumplir con los compromisos que emanaban de
la Plataforma de Acción de Beijing y la ratificación de la CEDAW (1989, el
Protocolo Facultativo no fue ratificado aún).
En consecuencia, se incorporaron al Estado expertas en género,
privilegiadamente en el área central, para trabajar en uno de los lineamientos
estratégicos de Beijing: la transversalización del enfoque de género.
Esto supone la adopción del enfoque en todos los ámbitos, procesos, políticas,
procedimientos estatales (Rodríguez, 2008). Por ello se elaboraron tres Planes
de Igualdad de Oportunidades: PIO I (1994-1999), PIO II (2000-2010) y PIO III
(2011-2020) y el Sistema de Enfoque de Género (2002), que es uno de los 11 subsistemas del Plan de
Mejoramiento de la Gestión (PMG-1998).
Actualmente, con la elevación del SERNAM a Ministerio se espera
mejorar su capacidad de incidencia en todos los ámbitos, procesos, políticas y
procedimientos. Asimismo, se separan claramente las
funciones políticas de las programáticas. Las primeras, orientadas a
profundizar la transversalización el enfoque de género, recaen
privilegiadamente en la Ministra/Ministro, el Consejo Asesor y el Comité
Interministerial. Las segundas quedan para el actual SERNAM, que debe continuar
con las acciones que ya se desarrollaban en materia de: Violencia, Trabajo,
Buen Vivir de la Sexualidad y la Reproducción y Ciudadanía y Participación. Las
delegaciones regionales deben desarrollar tanto el trabajo político como el
ejecutivo-programático en sus respectivas áreas de influencia.
Ahora bien, todos estos avances no encuentran correlato en dos
dimensiones importantes. Por un lado,
en materia de representación política: Chile detenta los niveles de
representación de mujeres más bajos de la región: para el 2015 la presencia de
mujeres apenas alcanzaba el 15% en el Congreso Nacional (120 diputados/as/19
mujeres; 38 senadores/as/6 mujeres) y numerosas organizaciones internacionales
dan cuenta de una tendencia similar para los niveles de gobierno
regional y local.[14]
Solo recientemente, en el 2015, se aprobó un cambio en el sistema nacional
electoral que sustituye el sistema binominal por uno proporcional e incluye una
medida de acción afirmativa transitoria (para aplicarse por 4 elecciones
consecutivas).
Por otro lado, la política de transversalización de género no reconoce
acabadamente la diversidad del colectivo femenino y, con ello, la especificidad
de las mujeres-indígenas. Lo que se argumenta es que el organismo respeta, en
sus políticas y diseños institucionales, los principios de igualdad y no discriminación que promueve la
CEDAW.
…dado que nosotros como SERNAM tenemos una orientación, como misión, de
trabajar con el conjunto de las mujeres sin discriminación, no hemos
desarrollado un trabajo específico con las mujeres indígenas, situación que ha
sido bastante compleja porque efectivamente muchas organizaciones indígenas han
venido a conversar con la Ministra (Funcionaria
SERNAM, Central, Ent.01).
Lo que sucede es que una interpretación reductiva de estos
principios conduce a clausurar el reconocimiento de los diferentes modos de ser
mujer (que varían en función de: clase, etnia, religión, preferencia sexual,
etc.). Se genera, así, una inclusión subordinada de las mujeres-indígenas al
SERNAM – Ministerio, mediante programas paralelos, enfoques ad hoc y decisiones ex post facto (referiré
a esto más adelante).
En resumen, los procesos de institucionalización vinculados a Indígenas, Mujeres y
Género se dieron en el marco de la transición democrática y frente a un nuevo
régimen de visibilidad de sujetos que interpelaban al sistema político. Esto
generó importantes desafíos: ¿cómo procesar la demanda de reconocimiento de las
diferencias en un sistema que sostiene el principio de igualdad (ciudadanía)
como condición axiomática de membrecía y participación en el espacio público?,
¿Cómo generar y sostener capacidades estatales que procesen esas demandas en
términos interculturales y de género? Veamos qué ha pasado con estos desafíos.
Representaciones subyacentes al desarrollo de las Capacidades
Estatales
La siguiente imagen fue tomada en una
oficina regional de la CONADI. Las instituciones que respaldan la gráfica son:
CONADI, SERNAM y el Programa PROTEGE-Red. Si bien no pudimos establecer con
exactitud la fecha en que fue producida o distribuida, por el isologo y los
respaldos, sabemos que circuló entre el 2008 y el 2010.[15]
La imagen invita a analizar las representaciones que coexisten en el Estado sobre la mujer-indígena. Hay dos dimensiones centrales para destacar:
la representación sobre la Nación y la representación sobre las mujeres-indígenas
en la(s) nación(es).
Respecto de la primera, se remite a un país mestizo. Esto se
distancia de la política estatal anunciada en la misma época: Re-conocer: Pacto
Social por la Multiculturalidad, uno de cuyos ejes (3: Multiculturalidad y
Diversidad) contemplaba “desarrollar acciones para generar un cambio cultural
que permita a todos los ciudadanos comprender y asimilar el carácter multicultural de la sociedad chilena”
(Figueroa, 2014:173).
Si bien es cierto que la apropiación estatal de la noción de
multiculturalidad era reciente (no así la proliferación del multiculturalismo
neoliberal en diversos ámbitos de la sociedad chilena), la reivindicación de un
país mestizo pone en evidencia: la pervivencia de posicionamientos indigenistas
al interior del Estado y; la imposibilidad del multiculturalismo de constituirse
en una perspectiva superadora para una ciudadanía inclusiva de la diversidad.
Tengamos presente que la reivindicación estatal del
mestizaje ha significado una política de negación y olvido de la marca
indígena, tanto en la subjetividad individual como en la identidad nacional.
Con el mismo se encubre la diversidad constitutiva de nuestras sociedades bajo
una idea de orden homogéneo y monocultural, que muchos/as llaman sociedad
mayoritaria.
El multiculturalismo, en tanto, es una “nueva forma de colonización”
(Rivera, 2014); una teoría acomodaticia que no cuestiona las bases identitarias
sobre las que se forjaron los Estados-nación ni las condiciones
histórico-estructurales de discriminación y subordinación que afectan a los
indígenas. Esta perspectiva, adoptada por las elites latinoamericanas desde los
años noventa, llevó considerar a los indígenas como minorías y canalizar su
integración a través de políticas “ornamentales y simbólicas” que
“teatralizaban la condición originaria” (Rivera, 2014).
Respecto de la visión sobre las mujeres-indígenas,
vemos que son consideradas como las “reproductoras biológicas, culturales y
simbólicas” (Yuval-Davis, 2004) tanto de sus pueblos/naciones indígenas de
pertenencia como del Estado-nación. Esto, que Yuval-Davis llama la “carga de la
representación”, es una forma de subordinación de género que aparece de modo
recurrente en las representaciones de los/as funcionarios/as estatales que
entrevisté (indígenas y no indígenas), sobre todo en relación a lo cultural.
Destacar
este punto no significa restar importancia a la
especificidad cultural ya que ha sido un componente central de los procesos
de politización indígena. Como ejemplo inmediato podemos referir a la
relevancia que tuvo la cultura en el proceso de organización mapuche en Chile,
desde la dictadura militar (años setenta y ochenta) —y como defensa frente a la
misma— hasta la actualidad. De lo que se trata, más
bien, es de asumir una posición crítica en relación a cierto devenir de
lo cultural: cuando se produce una interpretación simplista sobre los roles de
género y las funciones de las mujeres y; cuando esa interpretación es capturada
por el Estado para desarrollar políticas que sostienen el status quo, sin producir cambios sustantivos en las condiciones de
vida de las mujeres-indígenas. Si la cultura deja de
ser considerada un “recurso dinámico disputado” (Yuval-Davis, 2004:44) la
esencialización es un riesgoso punto de desembocadura.
Y es oportuno destacar aquí que muchas mujeres-indígenas que
se formaron como dirigentes durante el proceso de resistencia a la dictadura
chilena distinguen claramente entre: las organizaciones culturales —cuyo fin es
rescatar el baile, la comida, el idioma, etc.— y las organizaciones políticas —que
se valen de los elementos culturales para generar un proceso de identificación
como nación y que les permite sostener reivindicaciones propias frente al Estado—.
Es decir, distinguen el rescate cultural étnico (que deriva en un folklorismo)
de la politización de la etnicidad a través de la cultura.
En suma, lo que la imagen revela es la existencia de una representación
que fija a las mujeres-indígenas en roles y funciones de reproductoras
culturales, simbólicas y biológicas de la(s) nación(es). Seguidamente presento
el análisis de las prácticas que conllevan esta representación. Para hacerlo me valgo de la noción de clivaje, que
da cuenta de las divisiones y los contrastes que funcionan
como principios articuladores de las representaciones sobre la cuestión
indígena en Chile en las últimas décadas: el clivaje urbano-rural.
La
identificación de lo indígena con lo rural durante los años noventa
Como anticipé, las
mujeres-indígenas no tienen en el
SERNAM una instancia de representación propia ni
políticas específicas que trasciendan ciertas disposiciones ad hoc (la
pertinencia cultural). Asimismo, la cantidad de funcionarias indígenas es baja
y en general realizan actividades de administración y finanzas. Pese a esto,
desde la creación del SERNAM las indígenas han demandado espacios de autorepresentación.
Como respuesta, el organismo elaboró un Plan de Igualdad de Oportunidades
para la Mujer Rural (1996) e impulsó la creación de la Mesa Mujer Rural
a nivel nacional y regional (2000). Analicemos esto en detalle.
En los años noventa, cuando se consolidaba la
identificación de lo indígena con lo rural, las mujeres cuestionaron el sesgo
predominantemente urbano de las políticas del SERNAM. Un rol protagónico en
este proceso lo tuvo la Asociación Nacional de Mujeres Rurales e Indígenas
(ANAMURI), conformada en 1998. En similar sentido, las mesas Mujer Rural
que se constituyeron en el norte del país (Arica, Tarapacá y Antofagasta)
cambiaron sus nombres por Mesa de la Mujer Rural e Indígena, ya que las participantes
identificaron que la mayor (o primera) discriminación que sufrían era por ser
indígenas (SERNAM, 2005:124), o que eran simultáneas: “por ser mujeres y por ser indígenas” (SERNAM,
2005:291).
Uno de
los objetivos de las mesas fue fortalecer la participación de las
mujeres-rurales en proyectos de fomento productivo y desarrollo de artesanías.
Para esto se establecieron medidas de discriminación
positiva: mayores puntajes en proyectos productivos, cuotas de asignación de
proyectos en concursos, tasas de créditos diferenciales, etc. Otro de los objetivos fue conformar grupos de mujeres que
monitorearan la implementación del Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO)
para la Mujer Rural.
Todos estos objetivos
parten de la premisa de que las mujeres-rurales-indígenas tienen carencias
materiales, que son presentadas en términos de vulnerabilidad y pobreza. Esto
es duramente cuestionado por algunos/as referentes mapuches y aymara debido a
que, entre otras cosas, dicen que no se problematiza las condiciones
histórico-estructurales de la pobreza (el despojo territorial por ejemplo) y
que se desestiman o subalternizan los saberes y las prácticas indígenas. Es
decir, prima un enfoque de necesidades por sobre un enfoque de derechos y de reconocimiento de la agencia indígena.
La
tensión rural – urbana a partir del 2000
En el 2002 los datos del Censo Nacional dan cuenta que la mayoría de la población indígena
(64,8%) vivía en zonas urbanas. La información se conoce en un contexto de
descontento por las políticas ejecutadas desde la recuperación de la democracia
y por la judicialización de la protesta indígena, particularmente contra los
Mapuches (aplicación de las Leyes de Seguridad del Estado y Antiterrorista).
Ante la nueva coyuntura, el gobierno de Lagos
(2000-2006) crea una Comisión para elaborar el Informe Verdad y Nuevo Trato,
un documento que contiene una versión revisionista de
la relación del Estado con los Pueblos Indígenas; un diagnóstico general de la
situación de los/as indígenas y; unas sugerencias para la elaboración de una
política de largo plazo. Más tarde, el gobierno de Bachelet
(2006-2010) lanza el programa Re-conocer: Pacto Social por la
Multiculturalidad y crea una Comisión Asesora para elaborar un diagnóstico y una propuesta de
políticas públicas focalizada en la población indígena urbana (Figueroa, 2014).
Todas esas iniciativas, además de articular
viejas y nuevas demandas del Plural Movimiento Indígena, muestran la
consolidación de la cuestión indígenas urbanos como un ámbito específico de
gestión gubernamental, aunque sin consideraciones particulares sobre las
mujeres. Así, por ejemplo, en el relevamiento sobre la Oferta
Pública disponible para Indígenas Urbanos, no hay registro de alguna
política del SERNAM y, en la propuesta de “gestión urgente” tampoco hay mención
a las mujeres-indígenas-urbanas.
La dirigente mapuche Diva Millapán (2010) asegura que, además de reclamar
desde el 1997 un “enfoque de género
con pertinencia indígena”, se advirtió que la Oferta Pública disponible para
Indígenas Urbanos no las consideraba (y que no discutía acabadamente la
categoría de indígenas urbanos). Por ello, desde la Red de Mujeres Mapuches
trataron de incidir en la Comisión Asesora, elaborando el Documento Mujeres Viviendo en la Ciudad con el que
reclamaron una inclusión política pertinente y “un departamento de la mujer,
[una] subsecretaría” en la CONADI o en el SERNAM.
En la misma época, en el 2007, se realiza el Primer Congreso Nacional de ANAMURI. Con la presencia de más de 2000
mujeres-rurales e indígenas en la ciudad de Santiago quedaba en evidencia que
el Estado no podía desatender las políticas destinadas a este grupo.
Fue así que en el 2008 Bachelet promovió la
creación de la Unidad de la Mujer (y Género) en la CONADI (central y
delegaciones regionales). Con esto se daba cumplimiento a lo dispuesto por el
Art. 39, Inc. C de la Ley Indígena: “incentivar la participación y desarrollo integral de las mujeres
indígenas, en coordinación con el Servicio Nacional de la Mujer". Pero, a
su vez, se acentuaba la orientación casi excluyente del SERNAM en materia
indígena: una práctica hacia afuera, incidir para que la CONADI adopte el
enfoque de género: “Mi rol fundamental tiene que ver básicamente
con [que] la CONADI (…) efectivamente incorpore en todas sus políticas, de
manera transversal, la mirada, el enfoque de género” (Funcionaria SERNAM,
Central, Entrevista 01).
La política de la Unidad de la Mujer fue
discontinuada en el gobierno subsiguiente, de Sebastián Pinera (2010-2014). Actualmente, no figuran en el organigrama
institucional y el Director Nacional de la CONADI nunca refirió a las mismas en
la entrevista concedida. Sin embargo, algunas
Unidades funcionan en el intersticio que habilitó su creación, los mandatos
generales de cumplimiento de metas de transversalización de género y las
dinámicas de las Mesas Mujer Rural:
Sí
un retroceso, pero […] un subdirector entonces me dijo: “señora” (…) “ya
desaparece la Unidad” y yo le dije. “lo siento, tráigame la resolución y yo
hago desaparecer acá”; como nunca me la trajo yo estuve los 4 años trabajando
igual (Funcionaria Indígena, CONADI, Norte, Entrevista 02).
Los casos que pude constatar son CONADI nacional y CONADI
regional norte. Al frente de las mismas están dos
mujeres (mapuche y aymara respectivamente) que sin presupuesto propio gestionan
múltiples políticas, privilegiadamente para las mujeres-indígenas organizadas y
articulando lazos de reconocimiento y reciprocidad femenina y comunitaria.
Por otra parte, y volviendo al impacto que
tuvieron los datos sobre la importancia relativa de la población indígena en
las ciudades, Bachelet promueve una especie de transversalización de lo étnico.
Dispone la creación de Unidades Indígenas en todos los Ministerios y Servicios
(lo que tendrá una réplica a nivel regional y local)[16].
Como corolario el SERNAM crea en el nivel central la Comisión de Asuntos Indígenas.
Entre mis
entrevistados/as no hay referencias a esta Comisión, salvo para la coyuntura
reciente de creación del Ministerio cuando a las
delegaciones regionales se les solicita información de los programas a partir de
una dimensión étnica y,
se elabora una propuesta para la participación de las mujeres-indígenas en el
nuevo organismo. Sin embargo, las definiciones se postergaron para una etapa
posterior al inicio de funcionamiento del Ministerio:
A partir del primero de Junio nosotros ya empezamos con el Ministerio de
la Mujer, entonces ahí van a haber definiciones bastante más claras. El año
pasado la Ministra tuvo muchas reuniones con bastantes organizaciones de
mujeres de pueblos indígenas de todo el país, de manera tal de poder trabajar
de manera más específica un trabajo orientado hacia las mujeres indígenas de
acuerdo a sus demandas.
…no tenemos un trabajo [...] aparte de esta comisión, que es una comisión, más bien de análisis y
estudio.
…nosotros tenemos una propuesta […] que tiene que ver básicamente con
trabajar con las mujeres a partir como de dos grandes ámbitos, uno la participación real de las mujeres,
fortalecer el empoderamiento de las mujeres en la participación social y
política de las mujeres indígenas y por
otro lado cómo internamente nosotros en nuestras propuestas programáticas
incorporamos la cosmovisión indígena en cada uno de nuestros programas
(Funcionaria SERNAM, Central, Entrevista 01) [énfasis propio].
La propuesta mencionada se
formuló ante los reclamos de muchas mujeres-indígenas por no
haberse desarrollado la Consulta Previa durante el proceso de creación del
Ministerio. El mayor cuestionamiento lo hizo la Red de Mujeres Mapuches, que inició
diversas acciones de cabildeo para incidir en la
inclusión de un Departamento de la Mujer Indígena en la nueva institucionalidad,
a su vez entregaron a la Presidenta Bachelet una propuesta donde solicitaban
que se las incluyera en el SERNAM mediante una modificación de la ley 19.023
(2013) y elevaron a la Directora del SERNAM, Claudia Pascual, un documento
donde fundamentan la necesidad de la realización de la Consulta (2014). Como
ninguna de las demandas fue atendida iniciaron el lobby (actividad para intentar influenciar en la toma de decisiones)
en el Congreso durante el tratamiento de la Ley, sin mejores resultados.
En resumen, el SERNAM es una maquinaria de
género que no considera acabadamente la diferencia étnica como dimensión
transversal de sus acciones. Muchas funcionarias del SERNAM reconocen esto:
... el enfoque de derecho,
el enfoque de género, interculturalidad, es parte, con otros criterios
también, es parte de lo que nosotros tenemos que incorporar en los proyectos y
programas […] (Funcionaria
SERNAM, Sur, Entrevista 04).
Seguimos
estando “al debe”, “al debe” con una orientación técnica y un lineamiento y
programa pertinentes para las comunidades aymara…Sí, para trabajar con las
mujeres [indígenas] (Funcionaria SERNAM, Norte, Entrevista 07).
... entonces nosotros
atendemos a todas las mujeres iguales como si fueran todas iguales, cosa que yo
no creo, que no es lo mismo […]. Por lo tanto yo creo el estado de Chile ahí
está en deuda, está en deuda en desarrollar políticas públicas que recojan,
efectivamente, esta necesidad urgente del reconocimiento de la cosmovisión de
cada uno de los pueblos. De ese punto de vista yo siento que hay una deuda […]
ha faltado, a mi juicio, más voluntad política a pesar de los esfuerzos que han
hecho los distintos gobiernos en avanzar [...] ha faltado mayor voluntad para desarrollar esta mirada más
transversal desde las regiones, desde el nivel central y el centralismo que
obviamente es un tema que causa mucho… (Funcionaria
SERNAM, Central, Entrevista 01).
Diferencia(s),
Cultura(s) y Participación
El sesgo culturalista predominante en las representaciones y
prácticas de los/as funcionarios/as ¿condiciona los modos de participación
femenina, mediante una inclusión
subordinada tanto en los espacios de representación política (nominal y
sustantiva) como en los ámbitos dónde se definen las políticas públicas?
Si miramos retrospectivamente, las mujeres han
tenido bajos niveles de representación en la CONADI. Desde su creación, ninguna
mujer-indígena fue designada en la Dirección Nacional y solo dos mapuches
fueron nombradas Subdirectoras Nacionales (en la Araucanía): Isolde Reuque
(2006) y Claudia Novoa Cayupan (2009). En contraste, los/as consejeros-as
nacionales[17]
han sido mayoritariamente hombres. Las únicas excepciones desde 1993 son:
Emilia Nuyado, Claudia Pailalef, Ana
Llao (consejeras electas); Isolde Reuque, Beatriz Painequeo, Diva Millapán,
Inés Flores, María Heichaqueo, Sofia Painequeo (consejeras designadas por el/la
Presidente). Salvo Inés Flores, que es aymara, las demás son mapuches.
Por otra
parte, si repasamos las candidaturas a
consejeros/as de la CONADI para la última elección (tabla 1) observamos que la
mayoría son hombres, salvo en dos casos: los/as indígenas urbanos/as, entre
quienes la distribución es más igualitarias y los Rapa Nui cuyas candidaturas
son mayoritariamente femeninas (aunque, paradójicamente, la mayor cantidad de
votos –45%– la obtuvieron los hombres, según un artículo de 2016 de
El Periódico).[18]
Presento a continuación algunas de las razones que los-as
funcionarios-as de la CONADI dieron frente al interrogante sobre por qué tan
pocas mujeres acceden a la institucionalidad indígena.
Algunos/as encuentran en el sistema político los
mayores obstáculos:
… tenemos mujeres indígenas muy preparadas
académicamente, yo conozco, tengo amigas brillantísimas, que tienen todas las
condiciones para asumir desafíos, pero falta ese paso. Ahora ¿qué ocurre ahí?,
no es por el hecho de ser indígena, es que en general la política es muy
machista (Funcionario Indígena CONADI, Central, Entrevista 01).
Recordemos que Chile no registra avances significativos en materia
de representación política femenina. Si a esto le sumamos la cadena de
subordinaciones que entretejen la condición de mujer-indígena, la referencia es
atendible. Aparecen, además, otras respuestas que aluden a los condicionantes
que trascienden el sistema político, que enraízan en una sociedad desigual en
materia de género:
… pero no te olvides que la gran mayoría
de las mujeres indígenas, primero son mujeres; segundo son esposas; tercero son
mamás; cuarto, la gran mayoría son comerciantes, que eso les permite ser
dirigentas, ellas trabajan así en forma como informal, una cosa así, entonces
yo creo que las pilla la máquina, ya no dan para más.
— empiezan los rumores
[…] entonces ellas prefieren hacerse a un lado. Y la gran mayoría de las
mujeres que hoy día son dirigentes [es]
porque son mujeres que o están separadas o son viudas, pero son muy
pocas las mujeres indígenas que tienen su marido.
— ¿Y este es un
proceso de la comunidad; tiene que ver con la propia tradición de los pueblos
indígenas, o con la sociedad nacional?
— Yo creo que más que nada con la sociedad
nacional (Funcionaria Indígena CONADI, Norte, Entrevista 02).
Hay también algunas referencias a los aspectos culturales de los
Pueblos, que en algunos casos se vinculan con un machismo indígena:
[las aymara] no han ganado elecciones, eso
es lo lamentable ¿ya? y quizás responde a tema cultural también […] la
representación allá la lleva el hombre por qué, […] [es] él [quien] provee en
términos económicos la familia, también provee en términos de tierras […] El
impedimento estatal yo veo que no es tal (Funcionario Indígena
CONADI, Norte, Entrevista 03).
Si tú te vas a cómo funcionan las directivas
en las comunidades en muchos casos las directivas son de mujeres, está como
repartido, hay hombres y mujeres, es bastante equitativo pero cuando se da el
tema de escoger candidatos para, ahí es bastante machista la elección, quienes
definen son las mismas comunidades [...] pero del momento de escoger
representantes, para afuera, es bastante machista (Funcionario Indígena CONADI,
Central, Entrevista 01).
Si bien este tema merece un tratamiento más
exhaustivo, las menciones al machismo indígena aparecen de modo reiterado entre
indígenas y no indígenas, hombres y mujeres. Lo llamativo es que cuando el
machismo es mencionado por hombres-indígenas esto se aproxima a aquello que
Aranda define como “neomachismo”:
… un machismo renovado […] en tanto mantuvo una cierta distancia respecto
de las posiciones clásicas del patriarcado y a la vez, las estrategias
empleadas se caracterizaron por implicarse aparentemente en un contexto
favorable a la igualdad y a la equidad, pero todas las maniobras se tradujeron
en la reafirmación del sempiterno objetivo de mantener una posición de poder
omniabarcadora, absolutista y excluyente (Aranda, 2015:380).
Cuando, en cambio, el machismo es mencionado
por no indígenas (particularmente mujeres), lo que se busca evidenciar es el defecto del mundo indígena: que allí
también hay machismo; como si esto justificara la ausencia de un trabajo
articulado con las mujeres-indígenas.
Algunos/as otros/as
indígenas indican que si bien la representación de las mujeres-indígenas en el
Estado es baja, la participación es significativa (y mayoritaria) al interior
de las organizaciones comunitarias. Eso no se ve reflejado, sin embargo, en los
datos de la CONADI. Según el Registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas,
el porcentaje de mujeres que presiden instituciones indígenas es inferior al de
los hombres: el 41,4% en Comunidades (tabla 2) y el 47,4% en Asociaciones
(tabla 3).
En menor medida, algunos dirigentes indígenas
sostienen que lo político no es un ámbito para las mujeres, quienes son
calificadas como débiles. Subyace en estos posicionamientos lo mismo que
he mostrado para el Estado: la atribución de roles de reproductoras biológicas,
culturales y simbólicas, tareas ineludibles que las sustraen de la participación y representación política.
Finalmente, entre los/as
indígenas son constantes las referencias a la complementariedad. Pero al igual
que lo observado con el machismo, lo complementario muchas veces sirve para
reafirmar el statu quo de las relaciones de género al interior de los pueblos.
Y esto puede observarse, por ejemplo, en el proceso de consulta previa que se
desarrolló para la elaboración de los proyectos de ley de la nueva
institucionalidad indígena.
Según la información brindada por el coordinador de la Consulta
(Juan Loncon) la participación a nivel regional fue igualitaria: 1636 hombres y
1613 mujeres. A nivel nacional (delegados elegidos por regiones) la
participación fue de 30% hombres, 31% mujeres, 19% autoridades tradiciones (no
se especifica la distribución por género) y 20% jóvenes (no se especifica la
distribución por género). En cualquier caso la presencia femenina es
significativa, alcanzando casi la paridad en las regiones y al menos un 30% en
la instancia nacional.
Frente a estos datos hay, sin embargo, dos cuestiones sugerentes. Por
un lado, que no emergieron demandas específicas de mujeres y/o de género para
ser consideradas en el nuevo diseño institucional. Aun mediando el trabajo de
sensibilización del SERNAM en el país, por más de 20 años el tema de género no
es apropiado por las mujeres-indígenas; aspecto que reafirma buena parte de la
literatura sobre indígenas, género y feminismos para Latinoamérica.
Esto reproduce, además, lo sucedido en las primeras discusiones
sobre la institucionalización indígena en los años noventa (Acuerdo de Nueva
Imperial, CEPI e inicio de la CONADI). Varias mujeres que fueron protagonistas
de esos procesos me relataron que ellas siempre priorizaron las demandas de los
Pueblos (tierras, agua y desarrollo), sin mediar alguna consideración sobre las
particulares condiciones de desigualdad y subordinación que afectaban a las
mujeres-indígenas.
Por otro lado, la participación paritaria que se dio en las
regiones y la recurrente reivindicación de la dualidad complementaria no fueron
suficientes para que se propongan mecanismos de participación y representación
paritarias y/o complementarias:
… no, no recuerdo que alguien haya
dicho “que sea paridad” […] Por lo menos en el proceso de consulta indígena que
puedo haber sido el momento, porque de representatividad en un consejo, no, no
recuerdo que se haya dado, que alguien haya planteado, que se haya discutido
después en el encuentro final de que sea paritario hombre-mujer, no, y es
extraño […] Yo creo que hubiese sido aceptado, si también habían muchas mujeres
en el proceso de Consulta […] Interesante el punto, porque no, no, inclusive no
me había percatado de ese punto, porque uno puede trasladar esa instancia
¿cierto? de Consejo, de aspectos de cosmovisión y cultura o de cómo se
estructuran las comunidades o la representación a nivel interno, a nivel de
autoridades tradicionales (Funcionario Indígena CONADI, Norte, Ent.03).
Hasta
para el funcionario entrevistado resulta llamativo que las cosmovisiones
indígenas no fueran reclamadas en/para el nuevo diseño institucional, pudiendo
con las mismas generar otras condiciones de participación para las
mujeres-indígenas. Por esto, creo, que son tan importantes los llamados del
feminismo indígena a descolonizar y despatriarcalizar la retórica y la práctica
de la complementariedad al interior de los propios pueblos indígenas, tanto
entre mujeres como entre hombres.
Conclusiones
Así como desde
fines de los años setenta, en Latinoamérica, la
nueva visibilidad de pueblos indígenas y mujeres se desarrolló en procesos simultáneos
pero sin intersecciones; de igual
modo, en Chile, la nueva institucionalidad trazada por las demandas de estos movimientos se instituyó sin un enfoque
o una práctica interseccional.
Por un lado, en la CONADI (y las instancias que la hicieron posible)
prácticamente no se problematizó la subordinación de
las mujeres-indígenas. Para explicar esto, además de lo que habitualmente invocamos, que las demandas de los
derechos colectivos de los Pueblos (territorio, autonomía, etc.) relegan las
demandas de los derechos específicos de las mujeres-indígenas (desigual acceso
a la tierra, al agua, a la autonomía personal, entre otros); debemos explorar
otras hipótesis explicativas.
Considero que en el
caso chileno, la activa participación del Plural
Movimiento Indígena en la definición de la institucionalidad inhibe los
cuestionamientos de las mujeres-indígenas a la CONADI. Si bien esto merece ser
analizado en profundidad y en toda su complejidad, es posible sostener que
cierto sentido de apropiación y corresponsabilidad sobre las instituciones
creadas dejan en suspenso la crítica y el cabildeo que, en las antípodas y
comparativamente, han sido sostenidas y profundas hacia el SERNAM.
Por
otro lado, desde el Estado, el intento de transversalizar la cuestión étnica fue tardío e incompleto. Comienza en la primera presidencia de
Bachelet, cuando se conocen los datos sobre la cantidad de población indígena
urbana y se promueve la creación de Unidades Indígenas (aunque sin mayores
especificaciones, como lineamientos de acción, metas, indicadores, recursos,
etc.). La CONADI, dependencia que por antonomasia debía liderar ese proceso, no
fue encomendada a la tarea y cuando cambió el gobierno la transversalización se
abandonó. Es decir que se trató más de un gesto de voluntad política
presidencial que de una política institucional.
Por otra parte, la transversalización de
género, tan ponderada para Chile cuando se estudian las capacidades estatales
en Latinoamérica, muestra limitaciones significativas al no incorporar, todavía,
un enfoque de género interseccional tan necesario en nuestras sociedades
heterogéneas y plurinacionales.
En la dificultad de asumir una práctica
interseccional, en cualquiera de los organismos estudiados, subyacen las
configuraciones discursivas entretejidas en las mallas del sistema patriarcal
colonial, que se asientan y circulan en la institucionalidad estatal pero que
no pueden reducirse a ella. La similitud en las representaciones sobre la mujer-indígena
observadas tanto entre funcionarios/as del Estado (sean indígenas o no) como
entre referentes indígenas de Comunidades o Asociaciones dan cuenta de esto.
Pero sabemos también que éstas configuraciones son inherentemente
conflictivas porque emergen de relaciones de poder. Entonces, es importante continuar
preguntando por las prácticas disidentes que muchas mujeres-indígenas sostienen
para disputar al orden dominante las representaciones construidas sobre ellas
en relación a lo público.
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