¿ALERTA
DE VIOLENCIA DE GÉNERO CONTRA LAS MUJERES COMO UN INSTRUMENTO DE POLÍTICA
PÚBLICA?
GENDER-BASED VIOLENCE AGAINST WOMEN ALERT AS PUBLIC POLICY TOOL?
Kevin
Sander Tiburcio Zamudio[1]
DOI:
https://doi.org/10.32870/lv.v7i60.7900
Resumen
La Alerta de Violencia de Género contra
las Mujeres comprende una serie de procesos que vista superficialmente pueden
ocasionar que se identifique como una política pública, sin embargo, la manera
en la que ha sido diseñada e implementada también en ocasiones la hace ser
considerada como un instrumento de política. El objetivo de este artículo es
identificar las características que tiene la Alerta de Violencia de Género
contra las Mujeres para que en un futuro puedan ser analizadas y estudiada
desde la óptica de los instrumentos de política pública.
Palabras
clave: Alerta de Violencia, política pública, instrumentos,
decisiones, regulación
Abstract
Gender-Based Violence
Againts Women Alert comprises a series of processes that, when viewed
superficially, may cause it to be identified as a public policy. However, the
way it has been designed and implemented also sometimes makes it considered as
a policy instrument. The objective of this article is to identify the
characteristics of the Alert of Gender Violence Against Women so that in the
future it can be analyzed and studied from the perspective of public policy
instruments.
Keywords: Violence Alert, public policy, tools, decisions, regulation
Recepción: 1 de diciembre de
2023/Aceptación: 7 de marzo de 2024
Introducción
La Alerta de Violencia de Género contra
las Mujeres (AVGM) puede ser ubicada desde dos perspectivas en el análisis de
la política pública. Una de ellas es ver a la AVGM como un ciclo de toma de
decisiones que genera acciones específicas para la erradicación de la violencia
feminicida. La segunda es ver a la AVGM desde la perspectiva de los
instrumentos de política pública para la implementación de diversos elementos
enfocados en la erradicación del feminicidio en México.
Este artículo se inclina
en el análisis de la AVGM por violencia feminicida desde el enfoque de los
instrumentos de política pública, debido a que la AVGM permite la
implementación de nuevas políticas, programas y acciones que buscan la
erradicación de la violencia feminicida. La relevancia de este texto se direcciona
al reconocimiento de la manera en la que el Estado mexicano se ha
responsabilizado normativa e institucionalmente ante la violencia de género en
contra de las mujeres, siendo el feminicidio la expresión máxima de esa
violencia.
Las definiciones de
políticas públicas consideran lo que hacen los gobiernos frente a la
construcción de problemas. Las políticas públicas no solo implican la
intervención del gobierno sobre los problemas públicos, también se relaciona
con el análisis de cómo, por qué, y para qué se toman ciertas decisiones de
intervención sobre los problemas. Por esta razón, las políticas públicas pueden
ser tratadas en dos sentidos: como una visión técnico-administrativa para la
intervención, pero también desde el estudio de cómo se dan y pueden ser
mejorados los procesos de decisión.
Las decisiones de acción que
llevan a la implementación de las políticas públicas, requieren una serie de
instrumentos que son definidos como los elementos, técnicas, recursos, métodos,
entre otros, necesarios para intervenir sobre la problemática (sacar la política
del papel para ponerla en acción).
El objetivo de este
artículo es identificar los aspectos que permiten catalogar a la AVGM dentro de
los instrumentos de política pública. En este sentido, la pregunta guía es la
siguiente ¿cuáles son las características que tiene la AVGM que permite
identificarla como un instrumento de política pública? La AVGM es definida por
la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV),
en su artículo 22, como un conjunto de acciones gubernamentales
coordinadas, integrales, de emergencia y temporales entre los tres órdenes y
niveles de gobierno para enfrentar y erradicar la violencia feminicida.
Esta definición implica indagar si la AVGM es en sí una política pública para
la erradicación de la violencia en contra de las mujeres, o si juega un rol
como un instrumento de una política superior.
Este trabajo se basa en
una metodología de análisis documental delimitado primeramente a la
contrastación teórico conceptual de los instrumentos de política pública y de
las características con las que cuenta la AVGM apegándose a su descripción
normativa y a investigaciones que se han enfocado en el análisis de la AVGM.
Indagar sobre esta
peculiaridad dual de la AVGM es importante para que a futuro se permita tener
un camino de análisis en torno al tratamiento de la AVGM. Por esta razón el
presente texto se divide en cuatro partes: la primera parte es dedicada a la
definición de lo que es un instrumento de política pública y las
características que permiten identificarlos. La segunda parte es dedicada a
describir las características bajo las que opera la AVGM. La tercera parte del
texto pretende crear un vínculo entre las características de los instrumentos
de política pública y las características de la AVGM para corroborar si cumple
con los criterios que permiten observarla como un instrumento de política
pública. El último apartado del texto corresponde a la sección de conclusiones
y recomendaciones para el estudio de la AVGM.
Los instrumentos de política pública
Se puede considerar como el padre de las
políticas públicas a Laswell (1951) quien publicó un artículo titulado “La
orientación hacia las políticas” en el que proponía una visión e integración multidisciplinaria
para los métodos de investigación que propiciaran un campo para que la política
fuera investigada desde sus procesos (policy process) con la intención
de ayudar al gobierno a que tomara mejores decisiones.
La
contribución de Laswell terminó por ir más allá de los estudios que se hacían
en ciencia política a razón del análisis del poder. Lo que Laswell pretendió
fue observar las decisiones y cómo internamente los procesos de decisión se
estructuraban para que el Estado pudiera intervenir en beneficio de la
democracia y la sociedad. De esta manera Laswell acuñó el término Policy
Sciences para referirse al conjunto de disciplinas podrían ayudar a
explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas en torno a
las decisiones.
Las
políticas públicas tienen sus raíces de estudio en los Estados Unidos debido a
las aportaciones de Laswell. Por esta razón los diversos conceptos que existen
en este campo son de la lengua anglosajona. En español el término “política” es
utilizado para referirse a tres aspectos que la lengua anglosajona diferencia semánticamente:
organización social por el mantenimiento, control y ejercicio del poder (politics); el espacio del ejercicio
gubernamental (polity); y el proceso por el cual las autoridades cumplen
su propósito por medio de las intervenciones en los problemas públicos (policy).
Las conceptualizaciones
de política pública son variadas, pero cuentan con elementos descriptivos que
siempre están presentes (decisiones, intervenciones, procesos o procedimientos,
problemas públicos, entre otros). Al final, lo que interesa como analista de
políticas públicas es el por qué y para qué el gobierno toma determinadas
decisiones de intervención y cuáles son los efectos de esas medidas (Dye, 1976,
p. 1). También son tratadas como un conjunto de actividades fundamentadas en
valores que por medio de un paquete de normas y procedimientos tienen un
propósito definido (Merino, 2013, p. 39) en torno al problema público.
En cuanto a los
instrumentos de política pública se pueden identificar tres términos
recurrentes que se refieren a lo mismo: governing instruments, policy tools y
tools of goverment (Howlett, 2023, p. 3), de esta misma manera en
español se pueden identificar con los sinónimos de instrumentos o herramientas.
Las políticas públicas implican procesos de decisiones en torno a definiciones
y alternativas de acción para atender un problema público. Por esta razón, las
políticas públicas son una serie de procesos interconectados en los que existe
una legitimación estatal por una serie de actores interesados en el problema (Hill
y Varone, 2021, p. 4).
Los instrumentos de
política pública están presentes en las diversas etapas del ciclo de vida de la
política (construcción de la agenda/definición de problema, formulación o
diseño, implementación y evaluación) son diversos, además de ser también
utilizados por diferentes actores. Esto se debe a que los instrumentos de la
política pública son propios de cada etapa del proceso, y en la literatura son
reconocidos como sets de instrumentos (Howlett, 2023, p. 4) cuando se
hace referencia a la utilización de más de uno. Otra categorización de los instrumentos
que puede encontrarse, es aquella que se refiere a los procesos (procedimental)
de la política (procedural policy tool). El instrumento referido al
proceso hace hincapié en las técnicas y mecanismos diseñados que afectan en
cómo la política es diseñada e implementada, además de ser necesarios para que
las herramientas utilizadas en los procesos específicos funcionen (Bali et al.,
2021). Este escrito toma en consideración los instrumentos de índole
procedimental con la intención de enfocarse específicamente en cómo el Estado
opera ante la Violencia de Género contra las Mujeres.
Los instrumentos de
política pública pueden ser entendidos como el conjunto de medios con los que
el gobierno cuenta para intervenir y modificar la situación problemática (Villareal
Cantú, 2019). Al hablar de medios es posible considerar todos los recursos que
el gobierno tiene a su disposición para ejercer las acciones específicas del
Estado para intervenir en situaciones propias de la organización social. Fue Lowi
(1972) quien contribuyó en gran medida al inicio del análisis de los
instrumentos de política pública al definir cómo la intervención del gobierno
por medio de la coerción permitía la clasificación de la política pública en
cuatro tipos: la de índole distributiva, regulativa, redistributiva y
constitutiva. Esta clasificación también identificó la existencia de arenas de
poder en donde diversos actores en conjunto con sus recursos convergen para la
toma de decisiones.
La lógica de la propuesta
de Lowi (1972) invita a pensar que el Estado por medio del gobierno, toma una
serie de decisiones que pueden impactar en la vida individual y colectiva, por
lo que se considera que el gobierno cuenta con su propia caja de herramientas
para cumplir con sus funciones. Así se identifican dos categorizaciones de
herramientas generales que permiten identificar los instrumentos que el
gobierno utiliza sobre nosotros (Hood, 2019, pp. 39-40): las herramientas de
tipo detectores que son utilizadas para recabar información del medio
exterior[2]; y los instrumentos de
tipo efectores que son utilizados para influir sobre el medio exterior. Consecuentemente,
Hood (2019, p. 43) también refiere a la existencia de cuatro recursos que el
gobierno posee: nodalidad, como la capacidad de ser el centro para distribuir y
captar información; tesoro, por su parte, es la capacidad de utilizar el dinero
como un medio de influencia; la autoridad es la habilidad que establece el
fundamento jurídico para su actuar; y la organización, que implica la habilidad
física y material para realizar los actos.
Lo interesante de las
categorizaciones que realiza Hood radica en el hecho de que se pueden apreciar las
categorizaciones de los instrumentos como una serie de capacidades las cuales suponen
decisiones para su selección. Esto implica que intrínsecamente los instrumentos
de política se ven influidos por las dinámicas de poder entre actores,
legitimidad y dinámicas de politización y despolitización (Lascoumes y Galès,
2019). Al desdoblar la propuesta de Hood, lo que realizan Lascoumes y Galès
(2019, pp. 229-230) es categorizar a los instrumentos en cinco tipologías
destacando las relaciones políticas y la legitimidad:
1. Legislativo
y regulador: identifican al Estado como el guardián del orden social de tal
manera que consta de instrumentos normativos los cuales tienden a ser
simbólicos puesto que se espera la observancia de estos. Además, clarifican una
serie de valores e intereses que el estado busca proteger, de tal manera que la
observancia de este tipo de instrumentos se direccionan hacia la regulación de
las conductas sociales y organización de los sistemas de supervisión.
2. Económico
y fiscal: identifican al Estado como el productor de riqueza y encargado de la
redistribución. También se asientan en bases legales que se enfocan en el uso
de técnicas y herramientas monetarias para la recaudación y redistribución en torno
a diversos actores.
3. Acuerdos
e incentivos: son instrumentos que buscan la participación directa de la
sociedad. Surgen de la crítica a la burocracia y de la universalidad de las
normas legislativas y reguladoras que son poco efectivas. En este sentido, este
tipo de instrumentos ven al Estado como un agente coordinador y movilizador que
reduce sus acciones de coacción para establecer un marco de acuerdos en formas
de incentivos.
4. Comunicación
e información: son instrumentos por medio de los cuales el Estado reconoce el
acceso a la información, donde las autoridades se ven obligadas a informar y
comunicar a la ciudadanía sobre los asuntos públicos.
5. Estándares
de mejores prácticas: son instrumentos que en sí mismos adquieren una
participación ciudadana pero que además implican que el Estado asuma el papel
como un ente en competencia y cooperación en torno a la mejora de sus
funciones.
Otra de las clasificaciones que se puede
apreciar de los instrumentos es la realizada por Peters (1999, pp. 7-10), la
cual identifica características similares de los instrumentos los cuales son:
1.
Leyes. Las identifica como un recurso
específico que pertenece al Estado pues es a través de estos instrumentos por
los cuales el gobierno responde y actúa ante la ciudadanía y de esta manera
regula las condiciones económicas y sociales y reconoce derechos y
obligaciones.
2.
Servicios. Estos instrumentos responden
desde dos vías, la primera es que la actuación del Estado requiere personal que
haga que las operaciones estatales puedan realizarse. Consecuentemente la
segunda vía de los servicios es que las propias operaciones del Estado
desencadenan una serie de intervenciones directas conocidas como servicios
públicos.
3.
Dinero. El dinero visto como instrumento
se considera como un recurso restringido o limitado, sin embargo, es necesario
para que puedan cumplirse funciones del Estado. También puede verse desde dos
vías de operación, la primera es en la provisión directa de bienes y servicios,
y la segunda en la operación per se del propio Estado.
4.
Impuestos. Vistos como un instrumento
implican las diversas medidas para el propio mantenimiento del Estado y sus
operaciones. Este tipo de instrumentos pueden enfocarse en la imposición de
valor a ciertas actividades de interés privado que pueden ser utilizadas para
beneficio público.
Las categorizaciones que realiza Peters
(1999) de los instrumentos tienden a ser muy similares entre sí puesto que
considera que tanto los instrumentos de servicios e impuestos implican la
relación con el dinero como instrumento. Categóricamente la clasificación de
Hood (2019) integra instrumentos económicos y fiscales con características
similares, esto implica entonces que las categorías de los instrumentos de
política pública no son mutuamente excluyentes, sino complementarios.
Los instrumentos son
utilizados conforme a las necesidades de intervención, respecto al contexto y
respecto a los diversos valores que rigen los campos de decisión de las
políticas públicas. Es por eso que los instrumentos no solo deben verse como
una serie de sets predefinidos, aunque en sus configuraciones pueden ser muy
similares cada tipo de intervención puede abordar instrumentos distintos ya
existentes e incluso buscar la creación de un nuevo set de instrumentos según
lo requiriera la intervención. Por ejemplo, Velasco (2007) identifica
instrumentos específicos en la implementación de políticas respecto a diversos
sectores.
Consecuentemente Velasco
(2007) también identifica como instrumentos a la estructura propia del Estado denominándolos
instrumentos organizativos. Como instrumentos programáticos define aquellos que
fungen como planes o componentes de la planeación gubernamental. Los programas
públicos los identifica como instrumentos emanados de una política superior. Los
normativos de orden superior u ordenación los define como las normas legales
(leyes, reglamentos, estándares de cumplimiento). Los financieros identificados
como aquellos que pertenecen a la clasificación distributiva de Lowi. Mientras
que los de mejora del conocimiento se identifican por la existencia de sistemas
de información para la toma de decisiones respecto a una política pública
concreta. Por último, define a los de comunicación como aquellos medios al
alcance de los responsables públicos que utilizan para concientizar sobre
determinados problemas y fortalecer determinados valores.
Alerta de Violencia de Género contra las
Mujeres
La AVGM puede identificarse por medio de
dos tipologías, la primera es definida como alerta por violencia feminicida, y
la segunda es alerta por agravio comparado. La AVGM por alerta feminicida busca
intervenir ante la presencia de feminicidios en uno o varios territorios
determinados de una entidad federativa. La AVGM por agravio comparado se
implementa cuando existen leyes, regulaciones o políticas que socaban,
restringen y/o ponen en desventaja los derechos de las mujeres. México cuenta
actualmente con 19 AVGM por violencia feminicida activadas, por su parte la
AVGM por agravio comparado se encuentra activa en dos estados. La peculiaridad
de esto es que el Estado de México cuenta con dos alertas por violencia
feminicida, Guerrero tiene activas ambas alertas al igual que el estado de
Veracruz. La alerta más longeva fue activada en el año 2015 en el Estado de
México, siendo la Alerta de Baja California la última en activarse en el año
2021.
Las
condiciones anteriores contrastan con el hecho de que a pesar de que en México
se encuentran activas varias alertas según datos del Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP, 2023) en el 2015 se registraron
un total de 412 feminicidios cuando este delito fue incorporado y catalogado
como un homicidio por razones de género, siendo que para el cierre del año 2022
el número de feminicidios aumentó a 951 representando una variación del
130.83%. Por esta razón es que el feminicidio ha sido catalogado como un
problema sistemático responsabilidad del Estado.
La violencia de género es
definida como los actos que tentativa o efectivamente dañan y menoscaban la
integridad de una persona bajo la condición de subordinación por razones de
género. Este tipo de violencia resalta la existencia de un marco de relaciones
desiguales supeditadas por la búsqueda y perpetuación de la dominación,
integradas en la estructura social (Jaramillo-Bolívar y Canaval-Erazo, 2020).
Propiamente el feminicidio es la expresión más grave de violencia en contra de
las mujeres por razones de género culminando en el asesinato de mujeres. El
concepto de feminicidio fue propuesto con la intención de reconocer que sus
causas también parten de la ausencia de un Estado de derecho reproduciendo la
impunidad y los asesinatos de mujeres sin castigos (Lagarde, 2017, p. 361).
Lagarde toma el concepto traducido de femicidio que refiere solo a homicidio de
mujeres, pero al transmutarlo a feminicidio engloba cómo la violencia de género
está inmersa en el homicidio de las mujeres sumándole la responsabilidad del
Estado para mantener las condiciones desfavorables para los derechos de las
mujeres y la impunidad ante sus asesinatos.
La LGAMVLV identifica a
la AVGM por feminicidio como una serie de acciones gubernamentales coordinadas,
integrales, de emergencia y temporales entre los tres órdenes y niveles de
gobierno para enfrentar y erradicar la violencia feminicida. Por otra parte, el
Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) define a la AVGM como un mecanismo
de protección de los derechos humanos de las mujeres que (citando el artículo
22 de la LGAMVLV) consiste en un conjunto de acciones para enfrentar y
erradicar la violencia feminicida (INMUJERES, 2021).
Por
su parte el Reglamento de la LGAMVLV en su artículo 33 también afirma que la
AVGM tiene como finalidad detener y erradicar la violencia de género a través
de acciones gubernamentales de emergencia coordinadas por la Secretaría de
Gobernación (SEGOB) en coordinación con las entidades federativas y municipios.
En este sentido, la manera en la que la AVGM se desarrolló implica la
existencia de un mandato directo para que los gobiernos de los Estados realicen
acciones específicas sobre el problema de la violencia; y la determinación de
estas acciones parte de un proceso de decisiones internas en las que convergen
personas representantes de diversos cuerpos de actores con intereses
específicos en torno a la AVGM.
La
tabla 1 identifica los cuerpos de actores que son nombrados tanto en la LGAMVLV
como los actores que son considerados en el Reglamento respectivo. La
identificación de este cuerpo de actores es relevante debido a que sus
interacciones son las que permiten que la AVGM pueda estar en operación. Los
actores solicitantes están considerados por la normatividad como aquellos
quienes pueden observar la magnitud del problema y solicitar la intervención
por parte del Estado. Por su parte los actores revisores se refieren al grupo
de trabajo y el grupo interinstitucional y multidisciplinario que se encarga de
realizar el análisis de la situación en un territorio establecido para
determinar la necesidad de las acciones que el gobierno estatal debe de
realizar para cumplir con el objetivo de la AVGM. Los actores que realizan las
acciones son aquellos responsables de aceptar y determinar las estrategias para
implementar las acciones.
|
Tabla 1.
Identificación de grupos de actores que intervienen en la AVGM |
|||
|
Actores
agrupados |
Actores
desagrupados |
LGAMVLV |
Reglamento de
LGAMVLV (Artículos) |
|
Actores solicitantes de la alerta |
-Organismos públicos autónomos de
derechos humanos. -Organismos internacionales de
protección a los derechos humanos. -Organizaciones de la sociedad civil
legalmente constituidas. -Colectivos. -Grupos de familiares de víctimas a
través de una persona representante. -CONAVIM. |
Artículo 24 bis, fracciones I, II y
II |
Artículo 32 |
|
Actores revisores de la solicitud (grupo de trabajo interinstitucional
y multidisciplinario) |
-INMUJERES
(una persona representante que coordina el grupo). -CONAVIM
(una persona representante). -CNDH
(una persona representante). -Mecanismo
estatal para el Adelanto de las Mujeres (una persona representante). -Personas
e instituciones especialistas en derechos humanos de las mujeres (dos
personas representantes de una institución académica o de investigación del
territorio donde se solicitó la alerta y dos personas que a nivel nacional
cumplan con los mismos requisitos). - Bajo consideración del grupo de trabajo, se puede
invitar al organismo de protección de los derechos humanos de la entidad y
expertos independientes que puedan aportar en el estudio, análisis y
conclusiones; además también pueden ser invitados observadores de organismos
internacionales. -
Organizaciones civiles y actores solicitantes (rol de observación). |
24
Quáter |
Fracciones
I, II, III, IV, V y VI del artículo 36 |
|
Actores que deben realizar las acciones |
- Ejecutivo del gobierno
subnacional. - Mecanismo estatal para el Adelanto
de las Mujeres. - Ayuntamiento. - Mecanismo municipal para el
adelanto de las mujeres. |
Apartados A, B, C, D y E del
artículo 23. |
Artículo 38 |
Cabe destacar que la tabla 1 contempla a
los actores en cuanto al proceso decisorio interno de la AVGM. Con esto se hace
referencia a que la Alerta en sí misma tiene dos bloques de operación. El
primero que aquí se denomina bloque de operación interno el cual se refiere al
proceso en el que la Ley y su Reglamento definen quiénes, cómo y cuándo
intervienen en el proceso de puesta en marcha del mecanismo, puesto que es la
manera en la que se ha plasmado la AVGM en el papel. Luego, el bloque externo, que
implica el proceso para la identificación, selección e implementación de
acciones, sin embargo, la operación depende del comportamiento de los actores.
Ambos bloques de operación presentan una convergencia de proceso, puesto que
hay una interacción de los actores entre ambos procesos.
Cuando
se trata de ver a la AVGM desde bloques de operación, por un lado, quedan las
consideraciones normativas que ya están presentes en la LGAMVLV, dígase el
propio diseño de la Alerta que normativa y narrativamente demarca las formas en
las que debe operar. El segundo bloque, se refiere a la puesta en marcha de la
AVGM, los procesos que se realizan desde la aceptación de la solicitud, la
selección de personas que forman parte de los grupos de trabajo y la
participación de las ONG. En sí esto implica una serie de procesos decisorios
que salen del papel a la acción para crear recomendaciones que puedan llevarse
a cabo conforme las consideraciones gubernamentales.
El
hecho de tener esta consideración analítica de la AVGM como bloques permitirá
ver que la alerta pueda ser analizada desde el diseño (bloque interno) lo que
para una cuestión analítica del diseño de la política pública puede representar
un camino para observar las decisiones que se tomaron en torno a por qué la
AVGM era la alternativa adecuada para solucionar los problemas que plantea en
sus objetivos. También el bloque externo permite tratar análisis de
implementación de decisiones en torno a la puesta en marcha de AVGM.
Cuando
los actores solicitantes ejercen su derecho para solicitar el análisis de
emisión de la Alerta por su parte, la normatividad marca que el INMUJERES como
Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres es quien tiene el primer contacto con
los actores solicitantes para determinar el visto bueno del cumplimiento de los
requisitos. Consecuentemente el proceso en el bloque interno permanece inactivo
hasta que se determina si la solicitud es procedente, o debe modificarse
informando a los actores solicitantes; en caso de ser procedente (el bloque externo
sigue operando y el interno se mantiene en pausa) la Secretaría comenzará a
coordinar el proceso para conformar el grupo de trabajo el cual operará el
proceso interno de análisis para generar los informes correspondientes. Una vez
que el grupo de trabajo (quien opera internamente en la Alerta) realiza el análisis
de información y considera necesaria la implementación de la Alerta, el informe
es enviado a la SEGOB por medio de la Comisión Nacional para Prevenir y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONVAMI) para hacerlo de
conocimiento al Ejecutivo del Estado (operación externa e interna).
Consecuentemente el Estado requiere trazar un plan de acción para atender las
recomendaciones del informe y en caso de no cumplirlas la SEGOB declarará la AVGM
y será quien determine las medidas que se deben llevar a cabo.
Cabe
resaltar que el propio grupo de trabajo si bien tiene actividades bastante
identificadas (procedimientos normativos a los cuales apegarse), la
normatividad no es clara en cuanto a la manera que operan ciertos
procedimientos por lo que es en esto donde recae gran parte del problema. Por ejemplo,
la normatividad describe que el grupo debe regirse en la toma de decisiones por
valores en favor de las mujeres como la dignidad o igualdad jurídica, pero en
cuanto a la metodología, teoría y enfoques de análisis de la situación no hay
especificaciones.
Si
la descripción anterior no fue abrumadora y logró retratar la existencia de dos
procesos, uno que se encuentra totalmente definido por la normatividad (bloque interno)
y uno no tan definido (bloque externo) que parte de las interacciones de
personas con roles específicos entendido como toma de decisiones, permitirá ver
la complejidad de la operación de la Alerta y su categorización misma como una
política pública o un instrumento de esta. Es precisamente la dualidad de su
naturaleza lo que se observa en la identificación de la AVGM como objeto de
estudio.
Un estudio realizado
sobre la AVGM (autodictaminado en 2016) en Jalisco, se enfocó en la etapa de
diseño donde toma en consideración la clasificación de medidas con sus acciones
específicas considerando estas últimas como herramientas (Jiménez, 2018, p.
195).
Otro texto que aporta
información interesante para visualizar el problema de la dualidad realiza un
análisis de la Alerta identificándola como un instrumento, sin embargo, el
texto también identifica a la Alerta como “una intervención estatal acotada,
focalizada, temporal y coordinada para resolver un problema urgente de
violencia feminicida” (Pérez-Correa et al., 2016, p. 5) lo que compagina con
las definiciones de políticas públicas. Por otra parte, en las páginas subsecuentes
la describe como:
un
instrumento que busca solventar situaciones donde las autoridades fallan de
manera notoria y sistemática en la obligación de garantizar los derechos
básicos […] de las mujeres. […] es un mecanismo diseñado para subsanar las omisiones de las autoridades en torno a
una violencia extrema; y por ello es un instrumento excepcional, que solo debe
utilizarse en casos extraordinarios de fallas estatales sistemáticas. (Pérez-Correa
et al., p. 7)
Si bien el texto anteriormente citado hace
hincapié en la Alerta como instrumento, también puede observarse que hay
ciertas características que la catalogan como una política pública, como el
hecho que de ella emanan acciones acotadas o focalizadas, o que debe tener
objetivos delimitados.
Otro escrito que puede
referenciar a la Alerta como una política pública inclina a resaltar los retos
en torno a la propia Alerta. En este sentido, se enfoca en la identificación de
la voluntad política que se refleja en la falta de análisis de los avances de las
entidades respecto a la AVGM, pero también hace hincapié en que las
recomendaciones que los grupos de trabajo realizan son acciones que rebasan las
verdaderas capacidades de estos (Servín Herrera y Vásquez Sánchez, 2020). Un
análisis realizado a la AVGM dictaminada en Guerrero, específicamente en
municipios donde habitan mujeres indígenas, refiere a que es parte de las
políticas públicas contra la violencia de género la cual presenta fuertes
limitaciones como la falta de acercamiento a defensoras indígenas comunitarias
y autoridades comunitarias durante la recolección de información. También
reconoce que la AVGM moviliza acciones, empatía política, legal y social e
incluso presupuestal sin que estos últimos logren resultados efectivos
(Figueroa Romero y Sierra Camacho, 2020).
Para generar un contraste
también existe un artículo que no identifica a la AVGM como instrumento ni como
una política pública en sí, sino que conforme a la LGAMVL identifica que tiene
como objetivo la generación de políticas públicas para detener la violencia
feminicida (Damián Bernal y Flores, 2018, p. 36). Verlo de esta manera
implicaría entonces que la AVGM funcionaría en conjunto como una política de
orden superior o de atención específica del problema de la violencia. También
existe otro escrito en torno a la dictaminación de la Alerta en el estado de Zacatecas,
el cual, si bien no utiliza los instrumentos o políticas pública para referirse
a la AVGM, se centra en abordar la implementación de la Alerta como el proceso
(Gutiérrez Hernández, 2021) que parte desde la solicitud hasta su declaración
(engloba los dos bloques de procesos que se mencionaron anteriormente).
¿Analizar la AVGM como instrumento o como
política pública?
La AVGM ha sido objeto de análisis
académico caracterizándola como una política pública y también como instrumento
de política pública. Verla como una política implica llegar a definirla como
una serie de decisiones tomadas por órganos del Estado para intervenir con
diversas acciones mediante el uso de recursos normativos, presupuestarios y
humanos disponibles para el sector público (Merino, 2013). También implica
identificar una condición de pluralidad de actores y la coordinación para la
toma de decisiones (Pasquino, 2011). Pero también vista como un conjunto de
objetivos, decisiones y acciones definidos por el gobierno para solucionar
problemas considerados como prioritarios (Tamayo Sáez, 1997, p. 281) dentro de
los campos de responsabilidad del Estado considerando las dimensiones
políticas, legales, financieras y administrativas (Aguilar, 2010).
Si
es vista como un instrumento de política pública esto implica que la AVGM
pertenece a la categorización de instrumentos de tipo legal, normativos o de
regulación. La consideración anterior se basa en el hecho de que la AVGM está
categorizada en la LGAMVLV como un proceso que parte de la propia ley la cual
emana de la política de género enfocándose específicamente en la violencia
contra las mujeres. Pues los instrumentos de orden normativo son aquellos que
el gobierno utiliza para que el Estado ejerza su fuerza legítima, de modo que
los actores actúen de una manera determinada, pero también son una serie de
elementos que delimitan la actuación del propio Estado que en ocasiones
requieren ser modificados o integrar nuevos parámetros para dicha actuación
(Isuani, 2012; Herrera-Kit y Centeno, 2022).
La
conceptualización de mecanismo desde la ingeniería (Shigley y Uicker, 1988)
refiere a la agrupación de componentes resistentes conectados entre sí por
medio de articulaciones móviles que permiten transmitir movimiento. Los
mecanismos son elementos específicos de operación que componen una máquina la
cual tiene la finalidad de ejercer fuerza por medio del movimiento que generan
sus componentes.
En este sentido, se asume
que la AVGM es un mecanismo que debería permitir reconocer cuáles son esos
componentes móviles, las uniones entre dichos componentes y los resultados que
surgen de esos movimientos. En cierto sentido si se trata de diferenciar a la
AVGM de entre mecanismos, se podrá caer en una condición tautológica debido a
que el mecanismo implica un conjunto de acciones, siendo la acción la condición
de no inactividad. En políticas públicas existe un cuerpo de literatura que se
centra en los mecanismos, los cuales son definidos como el conjunto de
entidades y actividades organizadas para producir una serie de cambios de un
estado inicial a uno final (McAdam et al., 2008). El enfocarse en mecanismos
permite visualizar la política mediante la lupa de la causalidad considerando las
decisiones políticas como respuestas influenciadas por los movimientos sociales
(Nulman, 2015). En este sentido se reconoce que la toma de decisiones en sus
arenas respectivas significa la existencia de una política contenciosa en la
que se aplican mecanismos específicos por parte de los actores pero también se
crean mecanismos para responder a estas dinámicas tanto internas como externas
(McAdam et al., 2001).
Los
mecanismos en sí mismos reúnen una serie de herramientas de acciones procedimentales
que permiten que la política pública pueda ser operacionalizada en sus
distintas arenas de poder. La razón por la que se dificulta abordar la AVGM de
manera precisa como una política pública o instrumento radica en dos niveles de
análisis muy difuminados. El primer nivel de análisis puede observar a la
Alerta como el resultado de la implementación de una macro política ante la
violencia contra las mujeres que responde a una política de índole regulativa.
Mientras que el segundo enfoque lleva a ver a la propia Alerta como un proceso
de desarrollo de implementación guiado por lineamientos normativos propios de
la política que la hacen parecer un instrumento secuencial.
El
tener un acercamiento de la AVGM considerando su característica de mecanismo
implica entonces ver que hay una serie de acciones enmarcadas en la propia ley
que regula la manera en la que debe operar y cómo los bloques tanto internos como
externos interactúan con la intención de que el mecanismo lleve a que el
gobierno estatal realice acciones específicas ante el problema del feminicidio.
Además, otra perspectiva que se puede tener de esto es que ya sea el
feminicidio o el agravio comparado, han sido identificados como problemas
públicos (reconocidos normativamente), por lo que la Alerta entraría en función
para atender la problemática.
En este sentido, es más
propio ver la AVGM no como una política pública en sí misma o como un
instrumento, si no como un set de herramientas o instrumentos de política
procedimental. La convergencia de ambos bloques de actuación de la alerta se
relaciona con los procedimientos que son necesarios para que la AVGM sea
implementada ante el problema del feminicidio en ciertos territorios del
estado, de aquí emanan una serie de recomendaciones que pueden ir desde las
reformas normativas, la creación de programas o proyectos específicos, pero
además estas recomendaciones no siempre son realizadas de inmediato, puesto que
los gobiernos estatales son los que se encargan de priorizar qué acciones y
cómo emprenderlas.
Abordar entonces la
Alerta desde el enfoque de los instrumentos de política pública implicaría
indagar de qué manera tanto el grupo de trabajo selecciona las recomendaciones,
bajo qué criterios y la manera en la que los gobiernos estatales atienden las
recomendaciones. Esto se direcciona a ver cómo es que la AVGM se pone en
acción. Recordando la definición que se dio en un principio de instrumento de
política que es “con qué” la política se lleva del papel a la intervención. Por
esta razón el hecho de que la AVGM sea definida como un mecanismo, en sí mismo
ya brinda un criterio para considerar que la serie de acciones que emanan de
ella son distintas para cumplir con el objetivo fundamental de la alerta según
el artículo 23 de la LGAMVLV: garantizar la seguridad de mujeres y niñas, el
cese de la violencia en su contra y/o eliminar las desigualdades producidas por
una legislación o política pública que agravia sus derechos humanos.
Este hecho permite entonces tomar en
consideración que la AVGM tiene un comportamiento interno de decisiones que
corresponden al grupo de trabajo el cual puede definir y construir sus propias
herramientas para que los mecanismos de intervención ante la violencia de
género contra las mujeres generen las respuestas necesarias. Sin embargo, esta
serie de recomendaciones no llegarán a ser instrumentalizadas hasta que los
gobiernos subnacionales decidan qué harán con ellas y es aquí donde el enfoque
de análisis de instrumentos permite identificar qué tipo de instrumentos son
implementados, por qué y cuáles son las razones por las que el gobierno se
inclina a considerarlos o no.
Conclusiones
El análisis desde el enfoque de los
instrumentos permite indagar en procesos de decisión interna donde las arenas
de poder de diversos actores están interactuando constantemente. Los
instrumentos permiten también resaltar con qué elementos dispone el gobierno
para implementar la política y si estos instrumentos son adecuados para
resolver y atender el problema, contrastando los objetivos frente a las
acciones a implementar.
La AVGM engloba una serie
de instrumentos de la política pública para la intervención en el problema del feminicidio;
es específica sobre un territorio determinado y echa mano de instrumentos de
construcción de conocimiento, intercambio de información, instrumentos para la
regulación de comportamientos de las organizaciones y cambios específicos en
las normas; considera la creación de programas o de otras políticas. Por esta razón,
aunque normativamente la AVGM es definida como una serie de acciones o un
mecanismo, lo más adecuado es tratarla como una serie de herramientas diseñada
normativamente para que el Estado pueda responder a una problemática precisa.
El hecho de que la AVGM
parta de una política de índole regulativa, también hace que los instrumentos
que se desprenden de la alerta no siempre puedan hacer todo lo que el grupo de
trabajo propone puesto que requieren de instrumentos propios del gobierno que
estén a disposición conforme a las voluntades y capacidades.
Para un futuro análisis
de la AVGM se propone la revisión de los sets generales de herramientas que
empaten con las recomendaciones de acciones de la política, considerando de qué
manera se han o no combinado en casos particulares de dictaminación y de qué
manera la utilización de estos sets han sido un elemento diferenciador en los
resultados de la intervención.
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